Пояснительная записка к проекту федерального закона N 301981-8 "О северном завозе" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 301981-8 "О северном завозе"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О северном завозе" (далее - законопроект) подготовлен во исполнение поручения, содержащегося в подпункте "б" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 22 мая 2022 г. N Пр-868.

Необходимость введения специального правового регулирования северного завоза и механизмов его государственной поддержки отмечалась Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 20 октября 2021 г. N 449-СФ "О реализации стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации" и от 11 февраля 2022 г. N 17-СФ "О мерах по социально-экономическому развитию Дальнего Востока").

Населенные пункты, относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям с ограниченными сроками завоза грузов (далее - территории северного завоза), располагаются в 25 субъектах Российской Федерации и характеризуются отсутствием собственной технологической базы для производства большинства товаров, необходимых для жизнеобеспечения населения и функционирования экономики, низким уровнем развития транспортной инфраструктуры и сложными природно-климатическими условиями.

В целях обеспечения жизнедеятельности населения и стабильного функционирования организаций социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики на территориях северного завоза ежегодно реализуется комплекс мероприятий, в рамках которых перевозится более 3 млн. тонн грузов жизнеобеспечения (социально значимые продовольственные и непродовольственные товары, лекарственные средства, медицинские изделия, топливно-энергетические ресурсы, горюче-смазочные материалы).

По данным Минтранса России, в 2021 году на территории северного завоза внутренним водным транспортом было направлено 16,89 млн. тонн различных грузов (15,32% от общего объема перевозок грузов внутренним водным транспортом), морским транспортом - 8,59 млн. тонн (36,96% от общего объема перевозок грузов морским транспортном). При этом доля морских перевозок грузов северного завоза в общем объеме морских грузоперевозок увеличилась с 23,71% в 2019 году до 36,96% в 2021 году.

Вместе с тем до настоящего времени законодательно деятельность в сфере северного завоза не урегулирована - отсутствует системный подход к организации и осуществлению северного завоза на федеральном уровне, а также полная статистическая информация об объемах и маршрутах перемещениях грузов северного завоза.

Изложенное привело к формированию недостаточно эффективной, децентрализованной модели организации и осуществления северного завоза, при которой существуют риски нарушения сроков доставки жизненно важных товаров на территории северного завоза, и возникает необходимость "ручного управления" процессами как на уровне Правительства Российской Федерации, так и на уровне высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.

Целью законопроекта является создание правовых и организационных основ осуществления северного завоза.

В частности, законопроектом устанавливаются критерии отнесения территорий к территориям северного завоза. На основании предложений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации территории, соответствующие критериям, будут включены в перечень территорий северного завоза, утверждаемый Правительством Российской Федерации.

В целях построения эффективной системы управления северным завозом в законопроекте закреплено распределение полномочий между уровнями власти - федеральным, региональным и местным.

Ключевыми элементами данной системы являются федеральный координатор северного завоза (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере северного завоза), единый морской оператор северного завоза (определенное Правительством Российской Федерации юридическое лицо, обеспечивающее осуществление регулярных каботажных перевозок грузов северного завоза между морскими портами), Федеральная государственная информационная система мониторинга северного завоза (далее - ФГИС "Северный завоз") (обеспечивает обработку и анализ информации о северном завозе, мониторинг движения грузов и своевременное выявление рисков возникновения сбоев в поставках), исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, наделенные полномочиями по организации, координации и планированию северного завоза.

Также законопроект предусматривает категорирование грузов северного завоза для целей дифференциации мер государственной и муниципальной поддержки. Так, законопроектом предлагается весь объем грузов, завозимый на территории северного завоза, условно разделить на три категории.

К грузам первой категории отнесены грузы, необходимые для обеспечения жизнедеятельности населения и стабильного функционирования организаций социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (социально значимые продовольственные и непродовольственные товары, лекарственные средства, медицинские изделия, топливно-энергетические ресурсы, горюче-смазочные материалы). Конкретный перечень таких грузов (номенклатура товаров) определяется Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации будет оказывать государственную поддержку участникам северного завоза, осуществляющим завоз таких грузов.

Одновременно с этим высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации и (или) глава местной администрации вправе утвердить дополнительный региональный и (или) муниципальный перечень грузов первой категории соответственно для целей оказания дополнительных мер государственной (на уровне субъекта Российской Федерации) и (или) муниципальной поддержки.

Ко второй категории грузов предлагается отнести грузы для государственных и муниципальных нужд.

Предполагается, что единый морской оператор северного завоза будет перевозить грузы первой и второй категорий по регулируемым тарифам с последующим предоставлением субсидии на возмещение недополученных доходов.

Законопроектом вводится институт планирования северного завоза грузов первой и второй категории - такой план будет формироваться ежегодно на трехлетний период и утверждаться правовым актом федерального координатора северного завоза до 1 ноября года, предшествующего планируемому.

Участники северного завоза, осуществляющие завоз на территории северного завоза иных грузов (не относящиеся к первой и второй категориям), вправе, наряду с грузами первой и второй категории, претендовать на приоритетную обработку на объектах транспортно-логистической инфраструктуры (не предполагает затрат бюджетов бюджетной системы).

Правила организации и осуществления перевозки грузов северного завоза различными видами транспорта, правила оказания транспортно-экспедиционных, транспортно-логистических услуг в отношении грузов северного завоза и услуг по перевалке грузов северного завоза в морском порту (в том числе в приоритетном порядке), а также правила специальной маркировки грузов северного завоза будут определяться Правительством Российской Федерации.

Также законопроектом предусмотрено определение перечня объектов опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры северного завоза. Основополагающим критерием отнесения объектов инфраструктуры к опорной сети является их критическое значение для построения оптимальных логистических маршрутов и обеспечения бесперебойного снабжения территорий северного завоза.

Система мер государственной и муниципальной поддержки участников северного завоза включает финансовые (предоставление бюджетных кредитов и субсидий и в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательном Российской Федерации о налогах и сборах, в рамках государственных программ Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных программ) и имущественные (предоставление государственного и муниципального имущества, включенного в соответствующие перечни во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, являющимся участниками северного завоза) меры.

Ключевым элементом системы управления северным завозом является ФГИС "Северный завоз". Инструменты данной системы позволят отслеживать полный цикл движения грузов северного завоза, координировать и контролировать исполнение планов северного завоза, своевременно выявлять риски сбоев в поставках, а также обеспечивать специальную маркировку грузов северного завоза и их приоритетную обработку на объектах транспортно-логистической инфраструктуры.

Реализация положений законопроекта позволит сформировать комплексную систему управления северным завозом, основанную на цифровых технологиях и принципах эффективного распределения полномочий, планирования, оптимизации процессов и управления рисками.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация законопроекта окажет положительное влияние на достижение целей государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа" и государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации".

Законопроект содержит требование к собственникам (владельцам) объектов транспортно-логистической инфраструктуры необщего пользования обеспечивать беспрепятственный доступ к таким объектам для целей оказания транспортно-логистических услуг в отношении грузов северного завоза первой и второй категории.

В законопроекте отсутствуют иные требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельностью и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение таких обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О северном завозе"

Проект федерального закона "О северном завозе" (далее - законопроект) разработан в целях создания правовых и организационных основ осуществления северного завоза.

Законопроектом предусматриваются следующие меры поддержки северного завоза:

создание федеральной государственной информационной системы мониторинга северного завоза (далее - ФГИС "Северный завоз");

предоставление субсидий из федерального бюджета на возмещение юридическим лицам недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на осуществление перевозок грузов северного завоза;

финансирование содержания объектов опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры северного завоза, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности;

предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях последующей выдачи юридическим лицам на закупку грузов жизнеобеспечения.

1. ФГИС "Северный завоз".

Общая потребность в бюджетных ассигнованиях на создание и эксплуатацию ФГИС "Северный завоз" составляет 819 572,9 тыс. рублей (в том числе в 2024 году - 176 269,3 тыс. рублей, в 2025 году - 314 113,1 тыс. рублей, в 2026 году - 329 190,6 тыс. рублей).

После разработки и ввода в эксплуатацию затраты на обслуживание ФГИС "Северный завоз" составят 24,7 млн. рублей ежегодно.

Проведение мероприятий по созданию, эксплуатации и обслуживанию ФГИС "Северный завоз" будет осуществляться за счет средств, предусмотренных на реализацию государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа".

2. Предоставление субсидий из федерального бюджета на возмещение юридическим лицам недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на осуществление перевозок грузов северного завоза.

Субсидии из федерального бюджета на возмещение юридическим лицам недополученных доходов будут предоставляться:

ОАО "РЖД" на возмещение недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на перевозку железнодорожным транспортом во внутрироссийском сообщении моторного топлива (1 697,3 млн. рублей ежегодно);

юридическим лицам на возмещение недополученных доходов, возникающих в результате установления льготных тарифов на осуществление каботажных перевозок грузов между морскими портами в рамках маршрута Большой порт Санкт-Петербург (или порт Мурманск) - порт Владивосток (или порт Восточный) и в обратном направлении, а также затрат (расходов), связанных с судозаходом в морские порты в рамках маршрута (560 млн. рублей ежегодно).

Общая потребность в бюджетных ассигнованиях на указанные цели составляет 2 203,3 млн. рублей ежегодно и будет обеспечена за счет средств, предусмотренных на реализацию федерального проекта "Гарантированное обеспечение транспорта нефти, нефтепродуктов, газа и газового конденсата" государственной программы Российской Федерации "Развитие энергетики" (в части железнодорожных перевозок моторного топлива) и федерального проекта "Развитие Северного морского пути" государственной программы Российской Федерации "Развитие атомного энергопромышленного комплекса" (в части каботажных перевозок грузов северного завоза между морскими портами).

3. Законопроект предусматривает определение перечня объектов опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры северного завоза (совокупность объектов транспортно-логистической инфраструктуры, имеющих критическое значение для обеспечения бесперебойного снабжения территорий северного завоза грузами северного завоза и построения оптимальных логистических маршрутов).

В соответствии со статьей 13 законопроекта перечень таких объектов определяется Правительством Российской Федерации по предложению высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, согласованным с собственниками таких объектов. Содержание объектов опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры северного завоза, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности, осуществляется за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств юридических лиц и физических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве.

С 2026 года финансирование содержания объектов опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры северного завоза, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности, планируется осуществлять в размере 100 процентов от нормативов финансовых затрат в случае если такие нормативы установлены соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, главой местной администрации (статья 15 законопроекта).

Финансирование данных мероприятий планируется осуществлять за счет средств, предусмотренных в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации на реализацию соответствующих государственных и муниципальных программ.

По предварительной оценке, расходы федерального бюджета на содержание (ремонт, капитальный ремонт) объектов опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры северного завоза в 2026 году составят 7,4 млрд. рублей (внутренние водные пути, автомобильные дороги, аэродромы, находящиеся в федеральной собственности). Окончательный расчет будет возможен после утверждения Правительством Российской Федерации перечня объектов опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры северного завоза.

4. В качестве одной из мер финансовой поддержки северного завоза законопроектом предусмотрено предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях замещения коммерческих кредитов, выдаваемых юридическим лицам на закупку грузов жизнеобеспечения.

Решения о предоставлении бюджетных кредитов принимаются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Объемы и порядок предоставления бюджетных кредитов устанавливаются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

5. Законопроектом предусматривается возложение на публично-правовые образования полномочий в части организации и осуществления северного завоза.

Вместе с тем органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления выполняют указанные функции, а положения законопроекта в основном направлены на их систематизацию и централизацию.

Принятие законопроекта создаст необходимые условия для бесперебойного снабжения территорий северного завоза и снижения стоимости продукции за счет оптимизации логистики, сокращения сроков доставки, сокращения операционных затрат и расходов на страхование, что окажет мультипликативный эффект на развитие экономики территорий северного завоза.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О северном завозе"

Принятие федерального закона "О северном завозе" не повлечет за собой признания утратившими силу, приостановления, изменения федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О северном завозе"

Принятие Федерального закона "О северном завозе" (далее - законопроект) не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.

Принятие законопроекта потребует подготовки и принятия следующих нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

1. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня территорий северного завоза" (вместе с порядком внесения изменений в перечень территорий северного завоза).

Основание: пункт 3 статьи 3, части 1 и 3 статьи 6 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Соисполнитель: Минэкономразвития России.

Срок принятия: до 1 сентября 2023 г.

2. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня грузов северного завоза первой категории"

Основание: пункт 2 статьи 3, часть 1 статьи 7 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Соисполнители: Минэкономразвития России, Минфин России.

Срок принятия: до 1 сентября 2023 г.

3. Постановление Правительства Российской Федерации "О едином морском операторе северного завоза" (вместе с положением о едином морском операторе северного завоза и порядком взаимодействия единого морского оператора северного завоза с участниками северного завоза).

Основание: пункты 6 и 7 статьи 3, части 1 и 2 статьи 9 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Соисполнители: Минтранс России, ФАС России, Минцифры России,

Госкорпорация "Росатом".

Срок принятия: до 1 июня 2023 г.

4. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении основ ценообразования на услуги единого морского оператора северного завоза и правил регулирования тарифов на услуги единого морского оператора северного завоза".

Основание: пункт 8 статьи 3, часть 5 статьи 9 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России, ФАС России.

Соисполнители: ФАС России, Госкорпорация "Росатом".

Срок принятия: до 1 сентября 2023 г.

5. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка выдачи грузов жизнеобеспечения из стратегического запаса грузов жизнеобеспечения и правил хранения и размещения стратегического запаса грузов жизнеобеспечения".

Основание: пункт 13 статьи 3, часть 3 статьи 11 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Соисполнитель: Минэкономразвития России.

Срок принятия: до 1 сентября 2023 г.

6. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении перечня объектов опорной сети транспортно-логистической инфраструктуры северного завоза".

Основание: пункт 4 статьи 3, часть 1 статья 13 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Соисполнители: Минтранс России.

Срок принятия: до 1 сентября 2023 г.

7. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении правил организации и осуществления перевозки грузов северного завоза различными видами транспорта, правил оказания транспортно-экспедиционных, транспортно-логистических услуг в отношении грузов северного завоза (в том числе в приоритетном порядке для грузов первой и второй категорий), правил специальной маркировки грузов северного завоза".

Основание: пункт 9 статьи 3, часть 2 статьи 14 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Соисполнители: Минтранс России, ФАС России.

Срок принятия: до 1 июня 2023 г.

8. Постановление Правительства Российской Федерации "О Федеральной государственной информационной системе мониторинга северного завоза" (вместе с порядком создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации Федеральной государственной информационной системы мониторинга северного завоза, положением о Федеральной государственной информационной системе мониторинга северного завоза, составом информации, содержащейся в Федеральной государственной информационной системе северного завоза, порядком информационного взаимодействия Федеральной государственной информационной системы мониторинга северного завоза с другими информационными системами).

Основание: пункт 12 статьи 3, части 4, 5 и 7 статьи 19 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Соисполнитель: Минцифры России, Росстат.

Срок принятия: до 1 июня 2023 г.

9. Постановление Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 18 января 2017 г. N 24 "Об утверждении перечня товаров, для целей закупки и доставки которых в субъекты Российской Федерации, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, могут предоставляться бюджетные кредиты юридическим лицам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены такие районы и местности".

Основание: часть 1 статьи 17 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Соисполнитель: Минфин России.

Срок принятия до 1 сентября 2023 г.

10. Постановление Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики".

Основание: пункт 8 статьи 2, пункт 6 статьи 3 и статья 8 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Срок принятия: до 1 сентября 2023 г.

Принятие законопроекта потребует подготовки и издания следующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

1. Приказ Минвостокразвития России "Об утверждении Порядка формирования и корректировки плана северного завоза, а также формы плана северного завоза".

Основание: пункт 10 статьи 3, пункт 6 статьи 8, часть 4 статьи 10 законопроекта.

Исполнитель: Минвостокразвития России.

Срок принятия: до 1 сентября 2023 г.