Пояснительная записка к проекту федерального закона N 315954-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 315954-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" разработан с учетом рекомендаций, выработанных по результатам экспертно-аналитического исследования денежно-кредитной политики, осуществляемой Центральным банком Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", а также с учетом необходимости реагирования на современные вызовы, в том числе на усиливающиеся санкции отношении Российской Федерации со стороны недружественных стран в банковской и денежно-кредитной сфере страны.

В законопроекте предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)":

I. В Федеральном законе упоминается о предназначении золотого запаса Российской Федерации, однако это никоим образом не связано с осуществлением денежно-кредитной политики России. Представляется, что именно золото выполняет функцию страхования от обесценения стоимости финансовых активов в условиях экономических кризисов и в иных неблагоприятных периодах, поэтому должно рассматриваться как средство обеспечения устойчивости рубля. В такие периоды времени цена золота на Лондонской бирже металлов в долларах США, как правило, увеличивается и одновременно это приводит и к снижению курса российского рубля по отношению к иностранным валютам. Все это оказывает кумулятивное воздействие на рост цены золота в российских рублях. В этом плане представляется правильной политика размещения части финансовых резервов в монетарное золото.

На сегодняшний день золотовалютные резервы Российской Федерации законодательно не определены ни в составе бюджетной системы России, ни в банковском законодательстве. Однако правовая действительность подсказывает, что неопределенность в этом вопросе должна быть устранена, и требуется законодательное решение о введении общих положений о порядке формирования и использования золотовалютных резервов в Федеральный закон "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" и Бюджетный кодекс РФ.

Монетарное золото необходимо рассматривать в качестве средства формирования фондов финансовых средств, тем более что значение монетарных свойств золота усиливается в условиях финансового кризиса и дестабилизации рынка. В перспективе в качестве альтернативной существующей международной финансовой системы должно стать создание международной финансовой системы, основанной на использовании золота как действительных денег, то есть к возврату к системе золотого стандарта в его модифицированной форме.

Альтернативная международная финансовая система должна быть построена на основе использования либо какой-либо национальной валюты в качестве международных денег, либо путем создания наднациональной валюты и соответствующей ей институциональной структуры. В складывающихся условиях целесообразно в качестве субстанции стоимости наднациональных денег выбрать золото.

С учетом изложенного предлагается в Главу I. "Общие положения" федерального закона дополнить статьей 2.1 следующего содержания:

"Статья 2.1. Золотовалютные резервы Российской Федерации

1. Золотовалютные резервы Российской Федерации представляют собой фонд внешних активов, образующих валютный резерв Российской Федерации и золотой запас Российской Федерации, находящиеся в распоряжении Центрального Банка Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

2. Валютный резерв Российской Федерации составляют находящиеся в управлении Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации средства в иностранной валюте, специальные права заимствования (СДР), резервные позиции в МВФ и монетарное золото.

3. Золотой запас Российской Федерации составляет принадлежащее Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации монетарное золото, в том числе стандартные слитки и монеты, изготовленные из аффинированного золота.

4. Золотовалютные резервы Российской Федерации формируются и используются в целях обеспечения удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях, а также расходов, обусловленных иными обстоятельствами непредвиденного характера, в том числе финансирования дефицита платежного баланса, осуществления кредитно-денежной политики государства, проведения интервенций на валютных рынках для оказания воздействия на обменный курс валюты и в других целях, предусмотренных законодательством".

2. Также с учетом изложенного материала по золотовалютной теме предлагается внести изменения в часть 1 статьи 8 Федерального закона, изложив ее в следующей редакции:

"Золотой запас Российской Федерации, состоящий из аффинированного золота в слитках, находящегося в федеральной собственности и являющегося частью золотовалютных резервов Российской Федерации, предназначен для осуществления кредитно-денежной политики государства, защиты и обеспечения устойчивости рубля, а также удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях".

II. Валютное регулирование представляет собой одно из направлений государственного регулирования экономики, определяемого как процесс воздействия государственной власти на общественные отношения с целью их упорядочения и стабилизации. Государство осуществляет валютное регулирование посредством выработки и установления правил и порядка осуществления валютных операций"' Банк России организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации Так, Банк России может издавать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты, обязательные для резидентов и нерезидентов. Данные положения законодательства указывают на важное место Банка России в системе валютно-банковского регулирования. Осуществление соответствующего направления видится невозможным без разумной и эффективной денежно-кредитной политики. Обеспечение финансовой стабильности в банковской сфере, а также защита интересов клиентов кредитных учреждений, защита внутреннего валютного рынка - важные задачи Банка России. Результативные показатели проводимой денежно-кредитной и валютной политики должны оцениваться с позиций экономического роста России. Поскольку Банк России - это особый публично-правовой институт, наделенный специальной компетенцией, в том числе это и юридическое лицо, обладающее финансовой самостоятельностью, на сегодняшний день в современных условиях развития экономики и санкционных вызовов России требуется уточнение его полномочий с целью установления действительного функционального назначения данного института в аспекте защиты национальных интересов России. В этой связи считаем важным расширение функций Банка России в аспекте высказанных выше суждений.

Таким образом, Банк России должен реализовывать не только денежно-кредитную политику России, но и разрабатывать стратегические основы валютной политики Российской Федерации.

Основополагающими элементами современной валютной политики можно считать: эмиссию наличных денежных средств; ключевую ставку, устанавливаемую Банком России; операции Банка России с долговыми обязательствами и другое.

С учетом изложенного предлагается дополнить статью 4 пунктом 12.1. следующего содержания:

"разрабатывает и реализует стратегию валютной политики Российской Федерации, направленной на повышение благосостояния населения и ускорение темпов экономического роста экономики".

III. В связи с необходимостью внедрения и развития отечественных технологий и составных элементов цифровой финансовой инфраструктуры, представляется важным направлением деятельности Банка России - формирование новых подходов в правовом регулировании в этой сфере. С учетом потребительской значимости новых для России финансовых технологий необходимо определение правовой природы последних в условиях бурного развития цифровой экономики. Как известно, правовая неопределенность по ключевым вопросам становится первопричиной финансовых рисков и затрат, что тормозит развитие финансовой системы и создает угрозу экономической безопасности.

В последние годы весьма успешно зарекомендовали себя технологии искусственного интеллекта в сфере банковского обслуживания населения и бизнеса. Многие банки запускают проекты с внедрением цифровых технологий. Наибольшей популярностью пользуются такие сферы: система оценки кредитоспособности, мониторинг мошеннических транзакций, удаленная идентификация клиентов, чаты-боты и т.п. Практика такова, что сначала требуется отработка или тестирование программных продуктов с последующей законодательной идентификацией и распространением на рынке.

Следует признать, что Банком России уже разработаны внутренние стандарты, которые могут послужить основой для нормативного регулирования применения технологий искусственного интеллекта. Например, Стандарт Банка России "Безопасность финансовых (банковских) операций. Прикладные программные интерфейсы. Обеспечение безопасности финансовых сервисов при инициации OPENID CONNECT клиентом потока аутентификации по отдельному каналу".

Центральный Банк РФ достаточно эффективно реализует программы внедрения цифровых финансовых технологий, основанные на нормативно-правовых актах Банка. Соответствующее законодательное оформление направления работы Банка России в этой сфере видится весьма важным и целесообразным.

С учетом изложенных аргументов предлагается внести изменения в пункт 18.9 статьи 4 Федерального закона, изложив его в следующей редакции:

"осуществляет правовую регламентацию внедрения и использования передовых цифровых технологий на финансовом рынке".

IV. Важной гарантией реализации инвестиционных проектов строительства и эксплуатации объектов в стратегически важных секторах экономики, а также обновления программного обеспечения на объектах критической инфраструктуры в аспекте импортозамещения видится механизм снижения процентных ставок по банковским кредитам для предприятий, осуществляющих эти проекты. Речь идет о таких сферах, как добыча, транспортировка, хранение, переработка нефти и газа, электроэнергетика, металлургическая промышленность и т.п. Льготное кредитование должно осуществляться с учетом целей устойчивого развития в инвестиционной стратегии Банка России, а также развития и обеспечения институциональной базы для осуществления мониторинга, оценки и контроля за инвестиционными процессами. В свете исследуемого вопроса необходима переориентация кредитных организаций в русле инвестиционно-кредитной деятельности, а главный финансовый регулятор должен создавать условия для реализации этого полномочия и управлять соответствующими процессами.

Законопроектом предлагается в связи с вышесказанным внести изменения в статью 4 Федерального закона, дополнив ее пунктом 18.10 следующего содержания:

"18.10. отвечает за переориентацию кредитных организаций на инвестиционно-кредитную деятельность в стратегически важных секторах экономики России".

V. Разработка и утверждение критериев эффективности деятельности Совета директоров - важная задача кадровой политики Банка России. К сожалению, на сегодняшний день этот вопрос остается неурегулированным. Как известно, одним из направлений работы с персоналом является мониторинг его состояния, позволяющий совершенствовать организационную систему предприятия. Банк России проводит соответствующую работу посредством регламентации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах. Так, Банком России было принято Положение от 16 декабря 2003 г. N 242-П "Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах", устанавливающее правила организации внутреннего контроля и особенности порядка осуществления Банком России надзора за соблюдением данных правил. В настоящее время действует Инструкция Банка России от 17 июня 2014 г. N 154-И "О порядке оценки системы оплаты труда в кредитной организации и порядке направления в кредитную организацию предписания об устранении нарушения в ее системе оплаты труда".

Полагаем целесообразным закрепление положений о мониторинге эффективности работы Совета директоров Банка России, поскольку кадровая политика должна проводится на всех уровне банковской системы и начинаться с кадрового звена главного банка России. К сожалению, нет универсальных подходов к решению данной проблемы. Однако, применение определенных оценочных процедур, как-то: оценка исполнительной деятельности, оценка личностных качеств и возможностей членов Совета директоров и т.п., - должно мотивировать их к надлежащему исполнению своих обязанностей.

С учетом данного вывода предлагается статью 13 Федерального закона дополнить пунктом 18 следующего содержания:

"18. утверждение положения об оценке эффективности деятельности членов Совета директоров".

VI. Статус Центрального Банка России установлен Конституцией РФ в статье 75, где определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии и основная функция по защите и обеспечению устойчивости рубля. Однако до сих пор нет четкого представления о правовом положении Центрального банка РФ в системе органов государственной власти. Полномочия главного финансового регулятора относятся по своей правовой природе к функциям государственной власти. В то же время Банк России обладает признаками юридического лица, как-то: имеет уставной капитал, обладает имущественной и финансовой самостоятельностью. Таким образом, Банк России - это особый публично-правовой институт, наделенный специальной компетенцией.

Пункт 1 ст. 11 Конституции РФ содержит перечень высших органов государственной власти, относя к ним на федеральном уровне Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, в котором Банк России не указывается. Однако п. 2 ст. 75 Конституции РФ говорит о том, что основную свою функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля - он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Таким образом, Конституция РФ, не называя Банк России в числе органов государственной власти, косвенно относит Банк России к числу таких органов, так как Центральный Банк РФ является органом государственной власти с особым статусом. А Председатель ЦБ РФ - это государственная должность Российской Федерации, учрежденная для непосредственного исполнения полномочий федерального государственного органа, и лицо, её замещающее, находится на службе государства".

Представляется, что имеется определенная идентичность между принципами службы в Банке России и принципами государственной гражданской службы. Не видя устойчивой позиции законодателя и правоприменителя в необходимости включения в положения закона бланкетной нормы, устанавливающей, что служба в Банке России основана на принципах государственной службы, считаем целесообразным дополнить положения об освобождении от должности Председателя Центрального Банка, равно как и членов Совета директоров, некоторыми основаниями, схожими с государственной гражданской службой.

Учитывая вышеизложенное в законопроекте предлагается в статьи 14 и 15 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации внести следующие изменения:

а) статью 14 дополнить абзацами седьмым и восьмым следующего содержания:

"принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу Банка России;

утрата доверия к Председателю Центрального Банка в случаях несоблюдения ограничений и запретов, установленных настоящим законом".

б) часть четвертую статьи 15 дополнить абзацами четвертым-шестым следующего содержания:

"принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу Банка России;

утрата доверия к членам Совета директоров в случаях несоблюдения ограничений и запретов, установленных настоящим законом;

"ненадлежащее исполнение своих обязанностей".

VII. Предъявление дополнительных требований к кандидатам на должность Председателя Банка России и членам Совета директоров обуславливается спецификой их деятельности. Обладание определенными навыками и опытом, необходимыми для принятия решений, относящихся к компетенции Совета директоров, считаем непреложными условиями эффективного осуществления возложенных на членов Совета директоров функций.

Предлагается в этих целях внести изменения в статью 15.1 Федерального закона, изложив ее в следующей редакции:

"Статья 15.1. Граждане, претендующие на должность Председателя Банка России, должность члена Совета директоров должны иметь высшее юридическое или экономическое образование, либо ученую степень по соответствующему направлению подготовки, стаж работы по юридической или экономической специальности не менее 5 лет. Лица, занимающие указанные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными актами Банка России, в государственный орган (подразделение государственного органа), определяемый (определяемое) Президентом Российской Федерации.

Не вправе претендовать на замещение должности Председателя и членов Совета директоров лица:

1) признанные недееспособными или ограниченно дееспособными в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

2) имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления".

VIII. С целью обеспечения открытости и публичности деятельности Совета директоров Банка России предлагается в статье 16 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ, посвященной порядку проведения заседаний Совета директоров, закрепить положение, устанавливающее обязанность Банка России публиковать протоколы. Данное предложение видится необходимым для поддержания баланса независимости деятельности Совета директоров и обеспечения общественного контроля за процессом принятия решений по вопросам денежно-кредитной политики.

Учитывая изложенное, предлагается внести изменения в часть вторую статьи 16 Федерального закона, изложив его в следующей редакции:

"Решения Совета директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов Совета директоров при кворуме в восемь человек и обязательном присутствии Председателя Банка России или лица, его замещающего. Протокол заседания Совета директоров подписывается председательствовавшим и одним из членов Совета директоров. При принятии Советом директоров решений в протоколе заседания Совета директоров отражается ход обсуждения и процедура голосования членов Совета директоров по вопросам повестки. Протокол заседания Совета директоров подлежит обязательному официальному опубликованию в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 7 настоящего Федерального закона, в течение 10 дней со дня его подписания.".

IX. Большое значении приобретает взаимодействие Банка России и Правительства РФ в аспекте выработки экономических мер и поддержания ценовой стабильности. При принятии решений по денежно-кредитной политике Банк России учитывает реализуемые или планируемые Правительством Российской Федерации или федеральными министерствами меры.

Необходимость прогнозирования и планирования в условиях рынка является безусловным фактором позитивного развития. Такая парадигма связана с усложнением международных, межотраслевых и региональных связей. Деятельность государства как субъекта рыночных отношений должна ориентироваться на процессы, происходящие в механизме денежно-кредитной политики, тарифной, отраслевой и внешнеэкономической областях.

В основных направлениях денежно-кредитной политики Банка России отмечено, что "санкции в отношении Банка России в феврале 2022 года исключили возможность использования части международных резервов для купирования рисков финансовой нестабильности. Это обусловило необходимость введения ограничений на свободное движение капитала. Как показывают теория и практика макроэкономической политики в мире, таргетирование инфляции и режим плавающего валютного курса вполне совместимы с применением широкого набора инструментов, укрепляющих финансовую стабильность, включая регулирование потоков капитала... ¹".

------------------------------

¹ Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2023 годи период 2024 и 2025 годов// Официальный сайт Банка России. URL: https://cbr.ru/about_br/publ/ondkp/on_2023_2025/.

------------------------------

Взаимодействие Банка России и Правительства РФ особенно важно в аспекте введенных санкций на валютном рынке. Приостановление действий отдельных положений бюджетного правила, связанного с использованием дополнительных нефтегазовых доходов и планированием предельного объема расходов федерального бюджета. Данные обстоятельства потребовали существенного смягчения бюджетной политики, что еще раз доказывает актуальность вопроса.

С учетом актуальности этой проблемы в законопроекте предлагается статью 21 Федерального закона дополнить частью шестой следующего содержания:

"Банк России взаимодействует с Правительством Российской Федерации при разработке и реализации бюджетной политики и ее гармонизации с денежно-кредитной политикой Российской Федерации".

X. Предлагается, чтобы при расчете прибыли и формировании своей учетной политики Банк России в составе прибыли и убытков отражал положительные и отрицательные переоценки по иностранной валюте, ценным бумагам и золоту. принципом, что будет способствовать повышению дохода Банка России и определенной экономии при расчете убытков. В связи с этим предлагается статью 26 Федерального закона дополнить частью четвертой следующего содержания:

"При расчете прибыли и формировании в этой части своей учетной политики, Банк России в составе прибыли и убытков должен отражать положительные и отрицательные переоценки по иностранной валюте, ценным бумагам и золоту. Допускается не более 20% положительных переоценок, полученных за календарный год по каждой из трех групп - иностранная валюта, ценные бумаги и золото, относить на счета учета таких переоценок, но на срок не более трех лет. После чего, они должны относиться со счетов переоценок иностранной валюты, ценных бумаг и золота при расчете прибыли и убытков Центрального банка РФ.".

XI. В целях расширения полномочий банка России в сфере валютного регулирования предлагается статью 35 Федерального закона дополнить пунктами 5.1-5.4 следующего содержания:

"5.1. издание нормативных актов в отношении операций с иностранной валютой;

5.2. поддержание резервов иностранной валюты Российской Федерации и распоряжение ими;

5.3. выдача и отмена лицензий на проведение банковских операций с иностранной валютой;

5.4. контроль в области проведения банковских операций с иностранной валютой.".

Данные позиции направлены на укрепление основных начал банковского регулирования валютной деятельности и контроля, которые фактически осуществляются Банком России, но прямо в законе в качестве основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России они не названы.

XII. Основными элементами валютной политики следует рассматривать валютный курс, официальные валютные резервы, валютный контроль, а также сотрудничество с международными финансовыми организациями.

Указание Банка России от 3 октября 2022 г. N 6290-У "О порядке установления и опубликования Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю" обновило порядок установления официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю. С 11 октября 2022 года предусматривается использование дополнительных альтернативных источников данных - банковской отчетности и цифровых платформ внебиржевых торгов. Как отмечается в статье 53 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ, Банк России устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю в порядке, определенном нормативным актом Банка России.

Как видно из изменений, расширяется методология определения курса иностранной валюты по отношению к рублю. Показатели Московской биржи до сих пор являются приоритетными, однако в случае отсутствия данных из торговых площадок Банк России предлагает использовать дополнительные критерии. Существующий подход обусловлен санкционным давлением недружественных стран и требует последующего развития. Цифровые платформы внебиржевых торгов являются менее ликвидными и не совсем понятен механизм их применения. Более того, следуя концепции информационной открытости и транспарентности Центрального банка РФ, у главного финансового регулятора не должно быть закрытых внутренних документов, в которых могут быть прописаны условия, по которым определенные данные не подлежат применению Банком и т.п.

В качестве эффективного методов проведения политики обменных курсов можно назвать следующие мероприятия: создание и поддержание достаточных резервных запасов, необходимых России в целях проведения грамотной денежно-кредитной политики, золота; иностранной валюты в виде банкнот или монет, размещенных за рубежом банковских счетов в свободно конвертируемой иностранной валюте; других общепринятых международных резервных средств.

Учитывая актуальность данного вопроса предлагается Главу VII. "Денежно-кредитная политика" Федерального закона дополнить статьей 41.1. следующего содержания:

"Статья 41.1. В рамках распоряжения резервами иностранной валюты Банк России создает и поддерживает достаточные резервные запасы, необходимые в проведении денежно-кредитной политики, политики обменных курсов и для своевременных расчетов Российской Федерации по иностранным сделкам в виде:

золота;

иностранной валюты в виде банкнот или монет, размещенных за рубежом банковских счетов в свободно конвертируемой иностранной валюте;

других общепринятых международных резервных средств".

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других актов федерального законодательства.