Пояснительная записка к проекту федерального закона N 316684-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 316684-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект) разработан во исполнение абзацев второго, четвертого подпункта "а", абзаца третьего подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания о ситуации в угольной отрасли Кузбасса, состоявшегося 2 декабря 2021 г., утвержденного 31 декабря 2021 г. N Пр-2576.

Целью законопроекта является совершенствование существующих и создание новых механизмов обеспечения соблюдения требований промышленной безопасности посредством санкционного и профилактического воздействия на должностных и контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих угольные шахты, в том числе обеспечение повышения быстроты пресечения правонарушений в сфере промышленной безопасности, представляющих угрозу жизни и здоровью людей, а также конкретизация наиболее опасных нарушений требований промышленной безопасности при эксплуатации угольных шахт.

Анализ правоприменительной практики показал, что возможность выбора при назначении санкций между незначительным для большинства организаций угольной промышленности штрафом либо значительно более значимым для них административным приостановлением деятельности приводит к частым случаям продолжения эксплуатации угольных шахт с нарушениями обязательных требований промышленной безопасности по предотвращению внезапных выбросов угля (породы и газа), обязательных требований к проведению дегазации, разгазированию и проветриванию горных выработок, осуществлению аэрогазового контроля, проходке и креплению горных выработок, требований к противоаварийной защите в горных выработках при добыче угля (горючих сланцев) шахтным способом, несущими значительную опасность для жизни граждан, а также несет в себе существенные коррупционные риски.

В действующей редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) отсутствует конкретный перечень наиболее опасных нарушений промышленной безопасности, представляющих угрозу жизни и здоровью людей (для угольных шахт - несоблюдение обязательных требований к проведению дегазации, разгазированию и проветриванию горных выработок, осуществлению аэрогазового контроля, проходке и креплению горных выработок, требований к противоаварийной защите, а также требований к работникам, занятым на работах в горных выработках), по которым для недопущения тяжких последствий должны оперативно применяться такие меры административного воздействия, как административное приостановление деятельности, либо административный штраф в размере, позволяющем достичь профилактических целей данного вида административного наказания, что не позволяет предупреждать и своевременно пресекать наиболее опасные нарушения.

В целях обеспечения применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности либо штрафа, соразмерного общественной опасности правонарушения, состоящего в невыполнении требований к проведению дегазации при добыче угля (горючих сланцев), законопроект предусматривает дополнение статьи 9.1 "Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов" КоАП новой частью 3.1. Указанная проектируемая новая часть определяет самостоятельный состав административного правонарушения, заключающегося в нарушении отдельных требований промышленной безопасности (в том числе невыполнение требований к проведению дегазации при добыче угля (горючих сланцев)), и устанавливает санкцию в виде административного штрафа, повышенного по сравнению со штрафами за другие нарушения требований промышленной безопасности размера, либо административного приостановления деятельности для юридических лиц или повышенного размера административного штрафа либо дисквалификации для должностных лиц за совершение такого правонарушения.

При этом наделение соответствующих должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, полномочиями по применению административного наказания в виде административного приостановления деятельности или указанного штрафа за совершение указанных конкретизированных новой частью 3.1 правонарушений в отношении юридических лиц, предлагаемое законопроектом, создаст условия для немедленного пресечения выявленных нарушений и позволит предотвратить наступление тяжких последствий, а также повышения эффективности профилактического воздействия на организации, эксплуатирующие угольные шахты.

Необходимо отметить, что, по статье 9.1 КоАП административное приостановление деятельности применялось:

- в 2016 году 1485 раз;

- в 2017 году 1742 раза;

- в 2018 году 1756 раз;

- в 2019 году 1653 раза;

- в 2020 году 1107 раз;

- в 2021 году 1281 раз;

- дисквалификация применялась: 7, 13, 12, 14, 10 раз соответственно.

Также во исполнение абзаца четвертого подпункта "а" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания о ситуации в угольной отрасли Кузбасса, состоявшегося 2 декабря 2021 г., утвержденного 31 декабря 2021 г. N Пр-2576, в целях обеспечения соблюдения требований по рациональному использованию и охране недр, а также по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, законопроект предусматривает расширение состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП "Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов" путем включения в него нарушений требований планов и схем развития горных работ. Изменения, предлагаемые законопроектом, позволят обеспечивать соблюдение пользователями недр всех обязанностей, установленных пунктом 2 части 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" в полном объеме, а также привести во взаимное соответствие с указанным Законом понятийный аппарат, используемый в КоАП, в части наименования "федеральный государственный горный надзор".

Также действующий КоАП не содержит норм, направленных на повышение уровня правосознания и дисциплинированности учредителей (участников) организаций, осуществляющих эксплуатацию опасных производственных объектов, а также обеспечение понимания личной ответственности за состояние безопасности при принятии ими решений, в том числе по вопросам финансирования мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований промышленной безопасности на принадлежащих им предприятиях.

Для обеспечения понимания личной ответственности учредителей (участников) организаций, осуществляющих эксплуатацию опасных производственных объектов угольной отрасли, за состояние безопасности при принятии ими решений, в том числе влияющих на обеспечение соблюдения требований промышленной безопасности на принадлежащих им предприятиях, законопроектом предусматривается возможность применения в отношении контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих угольные шахты, мер административной ответственности в случаях возникновения на шахтах аварий или инцидентов, повлекших за собой смерть или причинение тяжкого вреда здоровью двух и более лиц, в том числе наложения на контролирующих лиц административного штрафа в размере, кратном сумме выручки от осуществления такими организациями деятельности по добыче угля. В указанных целях законопроект дополняет статью 9.1 "Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов" КоАП новой частью 3.2, устанавливающей ответственность указанных лиц за совершение такого правонарушения с применением штрафа соответствующего размера, а также новым примечанием 2.1, вводящим определение понятия "контролирующее лицо организации, эксплуатирующей угольные шахты".

Размеры санкций, вводимых проектируемой частью 3.2 статьи 9.1 КоАП, а также способ их определения прямо предусмотрены абзацем третьим подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания о ситуации в угольной отрасли Кузбасса, состоявшегося 2 декабря 2021 г., утвержденного 31 декабря 2021 г. N Пр-2576.

Таким образом, указанные предлагаемые законопроектом изменения конкретизируют составы административных правонарушений, совершаемых на объектах ведения горных работ и связанных с несоблюдением требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, требований по рациональному использованию и охране недр, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, а также усиливают меры ответственности соразмерно современным экономическим показателям и создают условия для немедленного пресечения выявленных нарушений путем наделения соответствующих должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, полномочиями по применению административного наказания в виде административного приостановления деятельности за совершение указанных правонарушений.

Законопроект не устанавливает обязательных требований.

Законопроект содержит нормы, пересматривающие действующие виды ответственности за нарушение обязательных требований.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, положениям иных международных договоров Российской Федерации. Принятие законопроекта будет способствовать достижению целей и задач государственной программы Российской Федерации "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 300.

Реализация положений законопроекта не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, при этом позволит снизить избыточную административную нагрузку на них. Реализация полномочий, предусмотренных законопроектом, будет осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных таким органам в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует выделения дополнительных ассигнований из федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" потребует принятия следующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти:

1. Приказ Ростехнадзора "О внесении изменений в перечень должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержденный приказом Ростехнадзора от 27 октября 2017 г. N 454".

Обоснование: пункт 2, подпункты "б" и "в" пункта 5, пункты 7, 8 и 10 статьи 1 проекта федерального закона.

Срок подготовки: до 31 августа 2023 г.