Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 316684-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (об уточнении ответственности за нарушение требований промышленной безопасности при добыче угля) (утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 4 апреля 2023 г. N 3.25-5/70) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 316684-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
(об уточнении ответственности за нарушение требований промышленной безопасности при добыче угля)
(утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 4 апреля 2023 г. N 3.25-5/70)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 316684-8 "О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект федерального закона, законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и в рамках своей компетенции сообщает следующее.

Проект федерального закона разработан во исполнение абзацев второго, четвертого подпункта "а", абзаца третьего подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания о ситуации в угольной отрасли Кузбасса, состоявшегося 2 декабря 2021 г., утвержденного 31 декабря 2021 г. N Пр-2576 (далее - перечень поручений Президента Российской Федерации).

Перечень поручений Президента Российской Федерации (абзацы второй, четвертый подпункта "а", абзац третий подпункта "в" пункта 1) предусматривает:

- применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности за невыполнение требований к проведению дегазации при добыче угля (горючих сланцев);

- конкретизацию составов административных правонарушений, совершаемых на объектах ведения горных работ и связанных с несоблюдением требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (далее - ОПО), требований по рациональному использованию и охране недр, по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, а также усиление мер ответственности и создание условий для немедленного пресечения выявленных нарушений;

- применение в отношении контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих угольные шахты, мер административной ответственности в случаях возникновения на шахтах аварий или инцидентов, повлекших за собой смерть или причинение вреда здоровью двух или более лиц, в том числе наложение на контролирующих лиц административного штрафа в размере, кратном сумме выручки от осуществления такими организациями деятельности по добыче угля.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), предусматривающих введение новых составов административных правонарушений, устанавливающих ответственность за нарушение обязательных требований промышленной безопасности, а также уточняются диспозиции статей 7.3, 8.10, вносятся корреспондирующие изменения в статью 23.31 и пункт 39 части 2 статьи 28.3 Кодекса.

Согласно проектируемой части 3 ¹ статьи 9.1 Кодекса, предлагается установление ответственности за нарушение отдельных требований промышленной безопасности:

- по предотвращению внезапных выбросов угля (породы и газа),

- к проведению дегазации, разгазированию и проветриванию горных выработок,

- к осуществлению аэрогазового контроля,

- к проходке и креплению горных выработок.

- к противоаварийной защите в горных выработках при добыче угля (горючих сланцев) шахтным способом.

Комитет отмечает, что по сравнению с действующей редакцией Кодекса (часть 3 статьи 9.1), в проектируемой части 3 ¹ установлена санкция в повышенном размере:

ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ	проектируемая ч. 3.1 ст. 9.1 КоАП РФ
1) административный штраф: на должностных лиц - от 40.000 до 50.000 руб. (или дисквалификация на срок от одного года до 2-х лет); на юридических лиц - от 500.000 до 1.000.000 руб. 2) административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.	1) административный штраф: на должностных лиц - от 80.000 до 100.000 руб. (или дисквалификация на срок от 2-х лет до 3-х лет); на юридических лиц - от 1.000.000 до 5.000.000 руб. 2) административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Указанные повышенные размеры штрафов предполагаются к установлению, в том числе за незначительные нарушения требований промышленной безопасности на ОПО, так как проектируемая часть 3.1 не содержит разграничений по тяжести нарушений, что может привести к значительным финансовым издержкам в отрасли, а также к массовому оттоку специалистов из угольной отрасли, создаст высокую опасность коррупции при проведении проверочных мероприятий.

Проектируемые части 3.2 и 3.3 статьи 9.1 Кодекса устанавливают административную ответственность контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих угольные шахты, в случаях, когда нарушения указанных в проектируемой части 3.1 требований промышленной безопасности ОПО привели к последствиям, определенным в диспозициях частей 3.2 и 3.3:

	Проектируемая часть 3.2 статьи 9.1 Кодекса	Проектируемая часть 3.3 статьи 9.1 Кодекса
диспозиция	Нарушение, указанное в части 3.1 статьи 9.1, приведшее к возникновению аварии на ОПО, повлекшей за собой смерть человека или причинение тяжкого вреда здоровью двух и более лиц	Нарушение, указанное в части 3.1 статьи 9.1, приведшее к возникновению аварии на ОПО, повлекшей за собой смерть двух и более лиц
санкция	Административный штраф - от 5.000.000 до 10.000.000 руб.	Административный штраф ("оборотный") - от 1/100 до 1/10 совокупного размера суммы выручки организации от реализации угля (горючих сланцев), добытого на угольной шахте, на которой произошла такая авария, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение..., но не менее 15.000.000 руб.

Одновременно проектируемой нормой примечания 2.1 к статье 9.1 Кодекса вводится понятие "контролирующее лицо организации, эксплуатирующей угольные шахты". Важно отметить, что на "контролирующее лицо" законодательством Российской Федерации не возложены полномочия по соблюдению или контролю за соблюдением требований промышленной безопасности ОПО, в связи с чем, требуется пояснение, как указанные лица могут быть привлечены к административной ответственности.

По мнению Комитета, введение оборотных штрафов для угольных предприятий является чрезмерным и нецелесообразным, учитывая характер правонарушений и специфику деятельности в угольной отрасли. Более того, угледобывающие предприятия в рамках обычной хозяйственной деятельности уплачивают налог на добычу полезных ископаемых, предусмотренный главой 26 Налогового Кодекса Российской Федерации, то есть, фактически, налог с оборота.

Кроме того, важно отметить, что по общему правилу (пункт 3 статьи 2.1 Кодекса), назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (также пункт 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Однако из указанного правила предусмотрено исключение: если за совершение административного правонарушения юридическому лицу назначено административное наказание в виде оборотного штрафа, должностное лицо или иной работник данного юридического лица, либо его ЕИО, имеющий статус юридического лица, не подлежат административной ответственности (пункт 5 статьи 2.1 Кодекса). Соответственно, не подлежит административной ответственности должностное лицо юридического лица, если в отношении данного юридического лица вынесено постановление о привлечении к административной ответственности в виде оборотного штрафа (Решение Марийского УФАС России от 20 мая 2022 года по делу N 012/04/14.3-252/2021). Такой подход применяется ко всем статьям Особенной части Кодекса, в которых на данный момент предусмотрены оборотные штрафы.

При этом в законопроекте не предусмотрено освобождение предприятий, эксплуатирующих ОПО, от административной ответственности при привлечении к административной ответственности за то же правонарушение контролирующих лиц с назначением оборотного штрафа. Следовательно, например, при нарушении требований промышленной безопасности по предотвращению внезапных выбросов угля, в случае, если такое нарушение повлекло за собой смерть двух и более лиц:

- организация, эксплуатирующая ОПО, привлекается к административной ответственности по части 3.1 статьи 9.1 Кодекса с назначением административного штрафа в размере от 1.000.000 до 5.000.000 руб.; а также

- контролирующая организация привлекается к административной ответственности по части 3.3 ст. 9.1 Кодекса с назначением оборотного административного штрафа, размер которого должен быть не менее 15.000.000 руб.

Однако уже само по себе возложение ответственности в виде административного штрафа на организацию, эксплуатирующую ОПО, окажет влияние на контролирующую ее компанию. Соответственно, по мнению Комитета, установление двойной ответственности за одно правонарушение является излишним и нецелесообразным.

Кроме того, разработчики Законопроекта, вводя повышенные размеры административных штрафов, не предусмотрели, как будет разрешаться вопрос привлечения эксплуатирующей организации и контролирующего ее лица к административной ответственности в том случае, когда смерть или причинение тяжкого вреда наступили исключительно по вине (умышленно или по неосторожности) самих работников, которые пренебрегли правилами безопасности.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по энергетике рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 316684-8 "О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" при условии его дальнейшей доработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный