Пояснительная записка к проекту федерального закона N 343040-8 "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 343040-8 "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе"

Проект федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе" (далее - законопроект) разработан в целях развития трансграничной безбумажной торговли в приоритетном для внешнеэкономической стратегии Российской Федерации Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Под председательством российской стороны и при участии 27 государств - членов ЭСКАТО 21-25 марта 2016 г. был согласован текст Рамочного соглашения, финальная редакция которого была принята на 72-й сессии Комиссии ЭСКАТО 15-19 мая 2016 г.

Рамочное соглашение направлено на развитие трансграничной безбумажной торговли посредством создания условий для взаимного признания торговых документов и данных в электронной форме и обмена ими через границы, а также повышение операционной совместимости национальных и субрегиональных систем "единого окна" для повышения эффективности и транспарентности внешнеторговых сделок. Таким образом, документ призван способствовать тому, чтобы сделать трансграничный обмен торговыми документами и данными в электронной форме между сторонами юридически и технически возможным, но юридически необязательным.

В основу Рамочного соглашения положены следующие принципы:

функциональная эквивалентность;

отсутствие дискриминации использования электронных сообщений;

технологическая нейтральность;

содействие операционной совместимости;

повышение эффективности упрощения процедур торговли и более строгое соблюдение нормативных требований;

сотрудничество между государственным и частным секторами;

совершенствование трансграничной среды доверия.

Ключевым положением Рамочного соглашения является трансграничное взаимное признание торговых документов и данных в электронной форме в процессе осуществления торговли товарами, включая их экспорт, импорт, транзит и связанные услуги. Рамочное соглашение не содержит закрытый перечень соответствующих документов и связанных с ними данных, в соответствии с которым стороны должны обеспечить условия для трансграничного взаимного признания.

Согласно пункту 2 статьи 8 Рамочного соглашения основным условием для трансграничного взаимного признания является необходимость для сторон, заинтересованных в трансграничном обмене, обеспечивать "по существу эквивалентный уровень надежности". Конкретные параметры для обеспечения "по существу эквивалентного уровня надежности" будут взаимно согласовываться сторонами в процессе имплементации Рамочного соглашения.

Рамочное соглашение предполагает формирование институциональных механизмов для его имплементации, в том числе Совета по безбумажной торговле, его Постоянного комитета и вспомогательных рабочих групп (статья 11), и межправительственного сотрудничества, в том числе участия в экспериментальных проектах и обмене опытом между таможенными и регулирующими органами (статья 13).

Согласно статье 12 Рамочного соглашения его реализация будет осуществляться в соответствии с планом действий, который будет разработан на основе проекта "дорожной карты" по осуществлению основных положений Рамочного соглашения, подготовленного Временной межправительственной руководящей группой по упрощению процедур трансграничной безбумажной торговли, а также предложений сторон. При этом график осуществления сторонами мероприятий плана действий будет определяться самими сторонами "на основе их самостоятельной оценки своей готовности".

В соответствии со статьей 14 Рамочного соглашения стороны также могут сотрудничать для оказания технической поддержки друг другу в целях содействия реализации Рамочного соглашения. Для организации такого взаимодействия согласно пункту 2 статьи 14 может быть создан институциональный механизм, параметры которого будут согласовываться сторонами в ходе имплементации Рамочного соглашения.

Рамочное соглашение вступило в силу 20 февраля 2021 года. В настоящее время его сторонами являются Азербайджан, Бангладеш, Китай, Иран, Монголия, Филиппины, Республика Корея, Таджикистан, Тимор-Лешти, Туркменистан и Тувалу.

Рамочное соглашение открыто для присоединения других государств - членов ЭСКАТО. По информации Секретариата ЭСКАТО, порядка 15 стран, включая 4 из 5 государств - членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС), находятся в процессе присоединения к Рамочному соглашению или рассматривают такую возможность.

По оценкам Секретариата ЭСКАТО, реализация Российской Федерацией мер по упрощению трансграничной безбумажной торговли может помочь сократить издержки на 24% по сравнению с сокращением на 7% от осуществления только Соглашения ВТО об упрощении процедур торговли. В абсолютных показателях эта разница составляет более 2,5 млрд. долл. США.

Участие в Рамочном соглашении также позволит Российской Федерации создать условия для организации взаимодействия с другими сторонами Рамочного соглашения в целях повышения эффективности борьбы с незаконными финансовыми потоками и искажением информации о счетах-фактурах, представляемых участниками внешнеэкономической деятельности для целей таможенного декларирования товаров. Кроме того, информационное взаимодействие при реализации Рамочного соглашения позволит расширить электронный обмен сведениями о выданных разрешительных документах, в том числе в рамках СИТЕС, использовать российские технологии для организации такого обмена.

Взаимодействие с другими сторонами Рамочного соглашения в рамках участия в работе его постоянных органов также позволит продвигать национальные и региональные подходы к развитию трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе, в том числе российские технологии организации трансграничного электронного взаимодействия, в противовес или в дополнение к подходам других крупных игроков, которые заложены во Всеобъемлющем и прогрессивном Транстихоокеанском партнерстве, Всеобъемлющем региональном экономическом партнерстве, Соглашении о создании и имплементации "единого окна" АСЕАН и других.

Решение о присоединении России к Рамочному соглашению подлежит принятию в форме федерального закона в соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 15 и подпунктом "а" пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", поскольку исполнение Российской Федерацией положений Рамочного соглашения может устанавливать иные правила в отношении признания отдельных видов торговых документов в электронной форме.

Так, согласно пункту 1 статьи 142 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации после приема груза для перевозки перевозчик по требованию отправителя обязан выдать отправителю коносамент. Однако действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает совершение коносамента в электронной форме. При этом согласно пункту 2 статьи 143.1 Гражданского кодекса Российской Федерации документ не является коносаментом, если не соответствует требованиям к его форме, признаваясь в таком случае лишь письменным доказательством.

По итогам межведомственных консультаций принято решение сделать заявления по двум положениям Рамочного соглашения (пункт 1 статьи 8 и пункт 2 статьи 12). Данными заявлениями Российская Федерация не исключает и не изменяет юридическое действие определенных положений Рамочного соглашения в их применении к Российской Федерации.

Следовательно, с учетом подпункта "d" пункта 1 статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года и международных договорных практик, отраженных в Руководстве по международным договорам от 2002 года, подготовленном Договорной секцией Управления по правовым вопросам Организации Объединенных Наций, данные заявления не являются оговорками и не будут противоречить статье 21 Рамочного соглашения. Секретариат ЭСКАТО, выполняющий функции секретариата Рамочного соглашения, по итогам экспертных консультаций подтвердил, что предлагаемые заявления носят характер толкования и, таким образом, не квалифицируются как оговорки.

В частности, необходимость совершения предложенных в законопроекте заявлений обоснована следующим.

1. В Рамочном соглашении не определены конкретные параметры для "по существу эквивалентного уровня надежности", включая субъекты, их роль и ответственность в процессе трансграничного электронного взаимодействия. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Рамочного соглашения они будут взаимно согласовываться сторонами в процессе имплементации Рамочного соглашения.

В свою очередь, принятые на уровне ЕАЭС решения уже предусматривают более конкретные требования к трансграничному электронному взаимодействию между государствами - членами ЕАЭС. Так, в соответствии с пунктом 18 Требований к созданию, развитию и функционированию трансграничного пространства доверия (Решение Совета ЕЭК от 5 декабря 2018 г. N 96, далее - Требования) предусматривается ответственность для операторов общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде (прежде всего, для служб доверенной третьей стороны) за ущерб, причиненный субъектам электронного взаимодействия в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей, предусмотренных Требованиями и законодательством государства-члена, в государственный компонент которого они входят.

Ответственность для службы доверенной третьей стороны также предусматривается законодательством Российской Федерации:

в соответствии с частью 3 статьи 18.1 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 63-Ф3 "Об электронной подписи" доверенная третья сторона несет гражданско-правовую и (или) административную ответственность в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации за неисполнение обязанностей, установленных указанным Федеральным законом и иными принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, а также за нарушение порядка реализации функций доверенной третьей стороны и исполнения ее обязанностей;

в соответствии с Положением о доверенной третьей стороне при обмене электронными документами в случаях, если ее участие в таком обмене предусмотрено международными договорами Российской Федерации (приложение N 2 к приказу Минкомсвязи России от 11 апреля 2017 г. N 187, принятого в целях реализации полномочий Минцифры России в соответствии с пунктом 5.13 Положения о Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. N 418), доверенная третья сторона Российской' Федерации несет ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязательств и обязанностей, повлекшее причинение вреда участникам трансграничного электронного взаимодействия и иным лицам, за нарушения в области защиты персональных данных и иных обрабатываемых в соответствии с целями и задачами своей деятельности конфиденциальных сведений в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

С целью разъяснения российской позиции перед дальнейшими переговорами сторон по конкретным параметрам "по существу эквивалентного уровня надежности", в том числе степени ответственности для служб доверенной третьей стороны и других субъектов электронного взаимодействия за неблагоприятные последствия, наступившие в результате неисполнения обязательств, возникающих в связи с трансграничным обменом торговыми данными и документами в электронной форме, Российская Федерация заявляет о том, что в соответствии с национальным законодательством включает в понятие "по существу эквивалентного уровня надежности" в том числе наличие соответствующей юридической ответственности.

2. Согласно пункту 2 статьи 12 Рамочного соглашения график осуществления сторонами плана действий по имплементации Рамочного соглашения разрабатывается "на основе их самостоятельной оценки своей готовности".

Проведенная Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти правовая оценка данного положения выявила риск его двоякого толкования. С одной стороны, график осуществления, разработанный "на основе" самостоятельной оценки готовности сторон, может означать, что график осуществления, утверждаемый Постоянным комитетом, эквивалентен графику осуществления, предложенному стороной после оценки своей готовности. С другой стороны, не исключается расширительное толкование слов "на основе", согласно которому график осуществления, утверждаемый Постоянным комитетом, может не быть эквивалентным графику осуществления, предложенному стороной, а составлять лишь основу, исходя из которой Постоянный комитет определяет содержание плана-графика по своей инициативе.

Во втором случае при толковании пункта 2 статьи 12 Рамочного соглашения может возникнуть расхождение с статьей 6 Рамочного соглашения, в соответствии с которой стороны самостоятельно разрабатывают основы национальной политики для безбумажной торговли.

Таким образом, в связи с отсутствием в тексте Рамочного соглашения положений по гармонизации национального законодательства в области безбумажной торговли (статья 6) и актов Постоянного комитета (статья 12) в процессе межведомственного обсуждения принято решение дополнительно уточнить, что Российская Федерация включает в понятие "самостоятельная оценка своей готовности" самостоятельную оценку собственного национального законодательства, в связи с чем график осуществления плана действий на основе такой оценки не может противоречить национальному законодательству.

Данным заявлением Российская Федерация подчеркивает приоритетность национального законодательства каждой стороны, а также подтверждает ее право на самостоятельное определение задач и сроков разработки основ национальной политики для безбумажной торговли.

Одновременно конкретный план действий, связанный с переходом на безбумажную торговлю, осуществляется согласно графику, утверждаемому на основании пункта 2 статьи 12 Рамочного соглашения. По результатам правоприменительной практики и с учетом конкретных актов, принятых в соответствии с Рамочным соглашением, впоследствии будет рассмотрена целесообразность внесения необходимых изменений в конкретные федеральные законы, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации и Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.

Проект федерального закона не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также других международных договоров Российской Федерации.

Принятие соответствующего Федерального закона будет способствовать достижению целей государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 316, в части развития внешнеэкономической деятельности, и не повлечет негативных социально-экономического, финансового и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

В законопроекте не содержатся требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Принятие Федерального закона не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований. Одновременно в ходе имплементации Рамочного соглашения на добровольной основе может быть создан финансовый механизм для оказания технической поддержки сторонам в целях содействия реализации Рамочного соглашения. С учетом конкретных актов, принятых в соответствии с Рамочным соглашением, будет рассмотрена целесообразность выделения дополнительного финансирования.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе"

Принятие Федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе"

Принятие Федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Одновременно конкретный план действий, связанный с переходом на безбумажную торговлю, осуществляется согласно графику, утверждаемому на основании пункта 2 статьи 12 Рамочного соглашения. По результатам правоприменительной практики и с учетом конкретных актов, принятых в соответствии с Рамочным соглашением, впоследствии будет рассмотрена целесообразность внесения необходимых изменений в конкретные федеральные законы, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации и Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе"

Принятие Федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Рамочному соглашению об упрощении процедур трансграничной безбумажной торговли в Азиатско-Тихоокеанском регионе" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов. Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Одновременно конкретный план действий, связанный с переходом на безбумажную торговлю, осуществляется согласно графику, утверждаемому на основании пункта 2 статьи 12 Рамочного соглашения. По результатам правоприменительной практики и с учетом конкретных актов, принятых в соответствии с Рамочным соглашением, впоследствии будет рассмотрена целесообразность внесения необходимых изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации.