Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям от 22 марта 2023 г. N 60, п. 4.1 по проекту федерального закона N 310882-8 "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий, табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям от 22 марта 2023 г. N 60, п. 4.1
по проекту федерального закона N 310882-8 "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий, табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Во исполнение решения Совета Государственной Думы от 13 марта 2023 года (протокол N 90, пункт 135) Комитет Государственной Думы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел в части вопросов своего ведения проект федерального закона N 310882-8 "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий, табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Как следует из пояснительной записки, законопроект разработан в целях сокращения объемов нелегального производства и оборота табачной и никотинсодержащей продукции, а также сырья для их производства.

Согласно экспертным оценкам, российский табачный рынок является четвертым по размеру в мире, объем розничных продаж в 2021 году составил 1,2 трлн. рублей. По информации Росстата табачные предприятия Российской Федерации в 2022 году произвели 222 млрд. штук сигарет, что на 7% меньше, чем годом ранее.

По данным Национального научного центра компетенций в сфере противодействия незаконному обороту промышленной продукции доля нелегального оборота сигарет в среднем по Российской Федерации во втором полугодии 2022 года составила 12,1%, в ряде регионов (Чеченская Республика, Ростовская область, Псковская область, Республика Мордовия, Республика Дагестан) она достигает 30% и выше. Доля нелегального оборота никотинсодержащей продукции составляет 79%, в том числе 93% занимает нелегальный оборот никотинсодержащих жидкостей. По данным Счетной палаты РФ за период с 2016 по 2021 год федеральный бюджет в результате наличия нелегального оборота табачных изделий недополучил порядка 300 млрд. рублей.

При этом Правительство Российской Федерации констатирует недостаточность правовой регламентации вопросов производства и оборота никотинсодержащей продукции на законодательном уровне, отсутствие конкретных и действенных мер контроля за производством и оборотом данной продукции со стороны государства. В результате неупорядоченного регулирования, несогласованности решаемых задач и нескоординированных действий уполномоченных на проведение государственной политики в сфере производства и оборота табачной продукции ведомств (Минсельхоза, Минздрава России, МВД России, Роспотребнадзора, ФНС России и ФТС России) в указанной области сохраняются "серые зоны" и, как следствие, увеличивается объемы нелегального производства и оборота табачной и никотинсодержащей продукции.

Законопроектом в рамках отдельного отраслевого законодательного акта предполагается введение в Российской Федерации специального государственного регулирования производства, оборота, ввоза и вывоза не только готовой табачной и никотиносодержащей продукции, но и сырья для их производства, предусматривающего следующие меры:

установление правовых механизмов, регулирующих вопросы реализации федерального государственного контроля (надзора), перечня полномочий и вопросов ведения федерального органа по контролю и надзору в этой сфере;

определение видов деятельности в сфере производства и импорта табачной, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства, осуществление которых подлежит лицензированию, порядка получения (переоформления) и аннулирования лицензии, а также порядка принятия иных мер воздействия по отношению к недобросовестным участникам рынка, в том числе изъятия или конфискации находящихся в нелегальном обороте табачных изделий, табачной и никотинсодержащей продукции и сырья, а также оборудования для их производства;

ведение обязательной регистрации основного технологического оборудования, подтверждения его соответствия установленным технологическим требованиям (при не использовании такое оборудование подлежит консервации), а также механизма изъятия и уничтожения оборудования, конфискованного у недобросовестных производителей;

использование государственной информационной системы мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации (ГИС МТ);

введение запрета на розничную продажу табачных изделий и никотинсодержащей продукции не в потребительской упаковке, отдельных ограничений по перемещению продукции и изделий, а также требования обязательного наличия сопроводительных документов при их обороте.

Таким образом, законопроектом устанавливаются обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), при рассмотрении дел об административных правонарушениях и соответствие которым проверяется при выдаче лицензий.

Необходимо обратить внимание, что законопроектом не предусматривается введение лицензирования розничной продажи табачной и никотинсодержащей продукции, что позволит избежать потенциального повышения финансовой и административной нагрузки на участников рынка и субъекты Российской Федерации.

Концепция законопроекта принципиальных возражений у Комитета не вызывает и в целом поддерживается, поскольку реализация предлагаемых законопроектом мер позволит установить эффективный контроль государства за производством и оборотом табачной и никотинсодержащей продукции, обеспечить надлежащее качество изделий, повысить легальность рынка и создать понятные для бизнеса условия его работы.

Вместе с тем, отдельные проектируемые законопроектом положения нуждаются в дополнительном обсуждении.

В частности, следует соотнести содержание предусмотренных к введению лицензирования видов деятельности с положениями лицензионного законодательства, таких как "ввод в оборот при ввозе в Российскую Федерацию и вывод из оборота при вывозе из Российской Федерации сырья и никотинового сырья, табачной и никотинсодержащей продукции; ввод в оборот при ввозе в Российскую Федерацию и вывод из оборота при вывозе из Российской Федерации; закупка табачной продукции и никотинсодержащей продукции для ее реализации в качестве товаров, помещенных под таможенную процедуру беспошлинной торговли".

По мнению Комитета, перечисленные виды не являются разновидностями коммерческой или профессиональной деятельности, лицензирование которых осуществляется с целью подтверждения их соответствия установленным требованиям в части наличия необходимых помещений, производственного оборудования, сотрудников (персонала) соответствующей квалификации и соблюдения в ходе производства технических и прочих условий.

"Ввод в оборот продукции при ввозе в Российскую Федерацию", "вывод из оборота продукции при вывозе из Российской Федерации", "закупка продукции для реализации" не имеют самостоятельного состава работ и услуг, не требуют соблюдения конкретных технических требований и могут реализовываться в виртульном виде, в связи с чем предложение по их регулированию посредством лицензирования представляется некорректным.

Комитет полагает, что вопросы ввоза или вывоза с территории Российской Федерации, закупки продукции для ее реализации в качестве товаров беспошлинной торговли подлежат правовой регламентации в рамках таможенного законодательства Российской Федерации.

В пояснительной записке указывается, что в качестве реализованной в концепции законопроекта модели регулирования оборота табачной и никотинсодержащей продукции использована "уже налаженная система государственного регулирования и контроля алкогольного рынка".

Вместе с тем, по данным Росстата и Росалкогольрегулирования объем нелегального оборота "крепкой" алкогольной продукции в России в 2021 году составил 611 млн бутылок, или 27% от общего рынка. По мнению экспертного сообщества, указанная система на сегодняшний день представляется чрезмерно зарегулированной - количество установленных требований и контрольных мероприятий настолько много, что рынок алкогольной продукции не в состоянии их выполнять. В результате снижения покупательной способности и падения доходов населения оборот нелегальной алкогольной продукции - особенно в сельской местности - постоянно увеличивается.

В этой связи, Комитет считает, что прямое копирование подходов для табачных изделий, наряду с приобретением ряда бесспорных преимуществ действующей системы регулирования оборота алкогольной продукции, неизбежно приведет к проявлению аналогичных проблем и в секторе рынка табачных изделий. Следует также учесть, что в условиях введенного моратория на проверки контрольно-надзорными органами субъектов малого и среднего предпринимательства возможности воздействия на нарушителей достаточно ограничены, что также будет способствовать росту оборота нелегальной продукции.

Комитет также отмечает необходимость введения отдельного государственного регулирования производства и оборота электронных устройств, используемых для преобразования жидкости для системы доставки никотина в аэрозоль (вейпов), в связи с чем все положения законопроекта, предусматривающие регулирование оборота вейпов в рамках настоящего законопроекта подлежат исключению.

В связи с изложенным, Комитет одобряет концепцию проекта федерального закона N 310882-8 "О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий, табачной продукции, никотинсодержащей продукции и сырья для их производства" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов