Пояснительная записка к проекту федерального закона N 390938-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 390938-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)"

Досье на проект федерального закона

Настоящий законопроект направлен на совершенствование правового регулирования добровольческой (волонтерской) деятельности (далее - волонтерская деятельность).

В России постоянно расширяются сферы волонтерской деятельности, растет число добровольцев или волонтеров (далее - волонтеры). По данным НИУ ВШЭ с 2013 года доля граждан, занимающихся волонтерством, выросла с 3% до 19%, среди молодежи их доля составляет порядка 30%). Развиваются формы организации работы волонтеров, механизмы их стимулирования. Ответом на эти тенденции явилось закрепление в 2020 году в Конституции Российской Федерации прямой задачи Правительства Российской Федерации осуществлять меры по поддержке волонтерской деятельности.

Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" в качестве одного из целевых показателей в рамках национальной цели "Возможности для самореализации и развития талантов" определено увеличение доли граждан, занимающихся волонтерской деятельностью или вовлеченных в деятельность волонтерских организаций, до 15% к 2030 году.

Доля граждан, занимающихся волонтерской деятельностью, включена в число показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 04.02.2021 N 68.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содействие развитию волонтерства, оказание ему поддержки отнесено к числу вопросов местного значения муниципальных образований.

Таким образом, способствовать развитию волонтерской деятельности должна деятельность органов публичной власти всех уровней.

Федеральным законом от 05.02.2018 N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства)" закреплены основы правового регулирования волонтерской деятельности. Базовым Федеральным законом от 11.08.1995 N 135-ФЗ в редакции указанного N 15-ФЗ от 05.02.2018 "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" (далее - N 135-ФЗ) определены основные положения, определяющие правовой статус волонтеров и сферы их деятельности, порядок осуществления их деятельности, а также гарантии, предоставляемые им органами публичной власти и организаторами волонтерской деятельности.

За прошедшие 5 лет реализации положений N 135-ФЗ сформировалась архитектура сферы. Но правоприменительная практика показывает, что отдельные ранее заложенные нормы требуют уточнения и развития.

Важным условием развития волонтерской деятельности является системное и гибкое правовое регулирование данной сферы. Необходим баланс в правоотношениях волонтеров с органами публичной власти, создающими необходимые условия для реализации их инициатив. Ведь волеизъявление на осуществление волонтерской деятельности является добровольным, люди сами в силу своей гражданской позиции приходят помогать в решении общественно значимых задач (поиске пропавших людей, ликвидации чрезвычайных ситуаций, охране общественного порядка и т.д.).

Настоящим законопроектом предлагается внести в базовый N 135-ФЗ ряд положений, направленных на обеспечение такого регулирования.

Во-первых, для более четкого разграничения норм, регулирующих сферу благотворительной деятельности и сферу волонтерской деятельности, предлагается конкретизировать круг участников волонтерской деятельности. В настоящее время в их число включены волонтеры, волонтерские организации, организаторы волонтерской деятельности (далее - организаторы ВД). Законопроектом предлагается расширить их круг:

1. Включить в число участников волонтерской деятельности ресурсные центры добровольчества (волонтерства), а также ассоциации и союзы, которые объединяют волонтерские организации и самих волонтеров. Эти структуры играют в настоящее время системообразующую роль в сфере волонтерства.

Ассоциации и союзы обеспечивают консолидацию волонтерского сообщества и выступают посредниками между участниками этого сообщества и государством, бизнесом.

Так, Ассоциация волонтерских центров (АВЦ) создана по инициативе Президента Российской Федерации с целью сохранения наследия волонтерской программы Олимпиады в Сочи 2014 года и развития волонтерского движения. АВЦ объединяет на основе членства крупнейшие всероссийские, межрегиональные и региональные волонтерские организации, региональные ресурсные центры волонтерства, и выполняет координирующую роль в развитии волонтерского движения, обеспечивая создание инфраструктуры поддержки волонтерства, реализацию образовательных программ в сфере социального проектирования и добровольчества для участников данной сферы, поддержку социальных проектов юридических и физических лиц, защиту интересов волонтеров.

АВЦ является активным участником федерального проекта "Социальная активность" национального проекта "Образование" и государственных программ Российской Федерации и выступает оператором единой информационной системы в сфере развития добровольчества (волонтерства) (далее - ЕИС "Добро.РФ").

Предлагается закрепить статус АВЦ и других ассоциаций и союзов, создаваемых волонтерскими организациями и другими НКО для расширения возможностей в реализации своих уставных целей в сфере волонтерской деятельности. Следует заметить, что действующей редакцией N 135-ФЗ право создания таких ассоциаций и союзов закреплено за благотворительными организациями (ст. 14). Таким образом, предлагаемое изменение обеспечит соответствие статусов благотворительных и добровольческих организаций.

В соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета N Пр-38ГС от 16.01.2019 в 85 субъектах РФ создана сеть ресурсных центров добровольчества (волонтерства) (далее - РЦ), работу которых обеспечивает Росмолодежь совместно с АВЦ и региональными исполнительными органами. РЦ, в отличие от волонтерских организаций, концентрируют свои задачи на оказании поддержки другим участникам волонтерской деятельности, предоставляя комплекс информационных, методических, образовательных, консультационных услуг в целях содействия развития волонтерства на территории региона. Создание региональной сети РЦ обусловило количественный рост волонтерского движения и качественные изменения в нем. Но на сегодняшний день поддержка РЦ в субъектах РФ крайне дифференцирована, а часто оценивается волонтерским сообществом как не соответствующая его запросам.

Настоящим законопроектом предлагается закрепить полномочие органов власти субъектов РФ по оказанию поддержки РЦ в целях обеспечения устойчивого функционирования, создания инфраструктуры осуществления и поддержки волонтерской деятельности, включая финансовое, материальное и кадровое обеспечение, а также в иных формах, указанных в законе.

Изменения обеспечат законодательное закрепление фактически сложившейся системы РЦ, а также ассоциаций (союзов) в сфере волонтерства.

2. Определить, что организаторами ВД могут быть юридические лица вне зависимости от организационно-правовой формы, то есть не только некоммерческие (как сейчас), но и коммерческие организации.

Это связано с возросшим участием коммерческих организаций в организации волонтерской деятельности. Уже более 3 000 компаний участвуют в развитии и популяризации корпоративного волонтерства. Созданы Национальный совет по корпоративному волонтерству и Совет по устойчивому развитию, КСО и волонтерству при Торгово-промышленной палате Российской Федерации, объединившие сотни крупнейших российских компаний. Например, добровольческое движение ОАО "РЖД" насчитывает порядка 90 тыс. сотрудников, Росатома - 70 тыс. Отсутствие законодательного закрепления "волонтерского" статуса таких организаций представляется необоснованным, влечет недооценку социально-полезной деятельности, проводимой ими и их сотрудниками.

Во-вторых, уточняются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по поддержке волонтерства, а именно:

1. Уточняются правила взаимодействия указанных органов с организаторами ВД и волонтерскими организациями. Акцентируется внимание, что при нормативном регулировании порядка такого взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях должны учитываться специфика видов волонтерской деятельности, определенных статьей 2 N 135-ФЗ, а также наличие нормативно установленных требований к медицинскому обследованию для допуска к волонтерской деятельности.

Так, на федеральном уровне каждое из ответственных федеральных ведомств утверждает свой отраслевой порядок взаимодействия с учетом общих требований, предъявляемых законом (МЧС России, МВД России и др.).

Необходимо, чтобы на региональном и муниципальном уровнях порядки взаимодействия органов публичной власти и подведомственных им организаций с участниками волонтерской деятельности были утверждены также с учетом отраслевого принципа. Но за период реализации норм закона лишь в половине регионов утверждены отраслевые порядки, а чаще выявляется формализованный подход, проявляющийся в принятии единых положений, не учитывающих отраслевых особенностей, что не оказывает должного регулирующего воздействия и затрудняет доступ волонтеров к ведению своей общественно полезной деятельности.

В том числе существенно усложняет осуществление волонтерской деятельности предъявление в разных медицинских и социальных учреждениях разных требований к медицинскому обследованию волонтеров. Каждое такое обследование влечет дополнительные материальные расходы и трату времени для волонтера. Законопроектом предлагается упорядочить этот процесс, утвердив на федеральном уровне единые требования к медицинскому обследованию добровольцев при осуществлении своей деятельности.

2. Приводится к единообразию система полномочий федеральных, региональных, местных органов в части поддержки волонтерства:

в целом систематизируются меры поддержки участников волонтерской деятельности со стороны органов государственной власти и местного самоуправления с учетом задач, определенных федеральным проектом "Социальная активность" национального проекта "Образование", обозначаются их возможные формы и общие подходы к их предоставлению;

за вышеуказанными органами публичной власти закрепляется обязанность систематизировать оказываемые ими конкретные меры поддержки волонтерской деятельности, определить их перечень и разместить в ЕИС "ДОБРО.РФ";

органы публичной власти всех перечисленных уровней, а не только федеральные органы власти, будут участвовать в развитии ЕИС "ДОБРО.РФ", наполняя сведениями о мерах поддержки и ее субъектах;

за органами местного самоуправления закрепляется право формировать координационные и совещательные органы в сфере (волонтерства).

В-третьих, предлагается развить систему мер поддержки непосредственно волонтеров, законодательно закрепив за ними следующие права, которые уже реализуются на практике:

на прохождение в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ или договором с организатором ВД, волонтерской организацией медицинского обследования, обучения, если это является обязательным условием ведения конкретной волонтерской деятельности;

на учет волонтерской деятельности в соответствии с законодательством об образовании при поступлении в образовательные организации высшего образования (сейчас это, как правило, учитывается в составе индивидуальных достижений абитуриента и дает ему дополнительные конкурсные баллы, например, согласно приказу Минобрнауки России от 21.08.2020 N 1076 "Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры");

на учет волонтерской деятельности при комплектовании федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений на обучение по дополнительным общеразвивающим программам, обеспечивающим развитие интеллектуальных, творческих и прикладных способностей обучающихся, (данное право предоставляется в соответствии с приказами Минпросвещения России от 22.07.2019 N 384, от 09.06.2022 N 423, которые утверждают порядки комплектования обучающимися федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений).

Учреждение наград и званий для волонтеров является существенным стимулом развития волонтерской деятельности и соответствует задачам федеральных стратегических документов, в том числе показателям федерального проекта "Социальная активность" национального проекта "Образование". В этой связи предлагается, в частности, предусмотреть возможность поощрения волонтеров знаком отличия за участие в волонтерской деятельности в порядке, определенном Росмолодежью по предложению оператора ЕИС "ДОБРО.РФ".

В-четвертых, в состав целей волонтерской деятельности предлагается включить участие в проведении мероприятий в сфере увековечения памяти погибших при защите Отечества.

Например, только в работу Общероссийского общественного движения по увековечению памяти погибших при защите Отечества (Поисковое движение России) вовлечено 45 000 волонтеров из 83 субъектов РФ. Количество поисковых экспедиций и выездов ежегодно увеличивается, за 8 лет фиксируется рост в 18 раз (с 500 в 2014 году до 9 000 в 2022 году).

Таким образом, законодательное закрепление статуса и прав данной категории волонтеров является справедливым, востребованным и отвечает сложившимся реалиям.

С учетом изложенного, комплекс законодательных решений, предусмотренных настоящим законопроектом, будет способствовать дальнейшему развитию волонтерского движения в нашей стране и достижению национальной цели, определенной Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2020 N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года", в части увеличения доли граждан, занимающихся волонтерской (добровольческой) деятельностью или вовлеченных в деятельность волонтерских (добровольческих) организаций, до 15%.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" может потребовать дополнительных расходов из федерального бюджета и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в случае принятия органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления решений об оказании предусмотренных настоящим законопроектом видов поддержки участникам добровольческой (волонтерской) деятельности, которые не реализовывались ими ранее.

Проектируемые нормы в целом систематизируют уже реализуемые меры, которые обеспечиваются в рамках федеральных проектов, государственных и муниципальных программ за счет уже предусмотренных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Так, включение в закон таких категорий участников добровольческой (волонтерской) деятельности, как ассоциации (союзы) добровольческих (волонтерских) организаций и ресурсные центры добровольчества (волонтерства), закрепляет уже сложившуюся инфраструктуру поддержки добровольчества (волонтерства).

Региональные органы исполнительной власти обеспечивают поддержку и развитие ресурсных центров добровольчества (волонтерства) с 2019 года в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета N Пр-38ГС от 16.01.2019 в рамках имеющихся средств в соответствующем бюджете.

Обязанности финансирования деятельности ассоциаций (союзов) добровольческих (волонтерских) организаций за счет бюджетов бюджетной системы РФ в силу их организационно-правовой формы не предусмотрено, а их участие в реализации социально значимых мероприятий будет осуществляться по решениям органов публичной власти и при наличии необходимых средств в бюджете.

В то же время поддержка и развитие инфраструктуры добровольчества и лучших региональных практик, включающих в себя поддержку участников волонтерской деятельности, обеспечение их прав и оказание мер поддержки также осуществляется в рамках субсидий, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектам РФ по итогам проведения ежегодного Всероссийского конкурса лучших региональных практик поддержки волонтерства "Регион добрых дел". В 2023 году данный конкурс проводится в соответствии с приказом Росмолодежи от 05.04.2023 N 115 "О проведении Всероссийского конкурса лучших региональных практик поддержки добровольчества (волонтерства) "Регион добрых дел" 2023 года". Ежегодно в рамках конкурса распределяется порядка 200 млн рублей среди 25 субъектов РФ. Данная мера является дополнительным источником поддержки региональным бюджетам. В рамках конкурса субъекты РФ могут представлять и практики поддержки волонтерства на муниципальном уровне.

Развитие системы мер поддержки волонтерства является частью федерального проекта "Социальная активность" национального проекта "Образование", в рамках которого предусмотрено направление на эти цели средств федерального бюджета в размере 9,8 млрд рублей, из которых 1,7 млрд рублей - бюджетам субъектов РФ.

Федеральным агентством по делам молодежи (Росмолодежь) по итогам встречи с добровольцами (волонтерами) - участниками проекта #МЫВМЕСТЕ, состоявшейся 22.02.2023, прорабатывается вопрос об учреждении ведомственной награды за вклад в развитие добровольчества (волонтерства) (ТГ-П8-2881 от 03.03.2023). При принятии соответствующего решения будет определен источник его финансового обеспечения.

Реализация права волонтеров на получение поддержки в форме оплаты прохождения медицинского осмотра и обучения будет обеспечена по согласованию организаторов волонтерской деятельности и волонтеров при необходимости осуществления таких действий.

Включение в число целей волонтерской деятельности участия волонтеров в проведении мероприятий в сфере увековечения памяти погибших при защите Отечества обеспечивает закрепление в законодательном поле уже реализуемой на практике деятельности и не предполагает выделение отдельного обеспечения для ее реализации. При этом проведение мероприятий в сфере увековечения памяти погибших при защите Отечества является частью мер по патриотическому воспитанию граждан РФ, предусмотренных федеральным проектом "Патриотическое воспитание" национального проекта "Образование" (в период с 2022 по 2024 год предусмотрено выделение 58,5 млн рублей из федерального бюджета на поддержку организации, оказывающей содействие органам государственной власти и местного самоуправления в осуществлении данной деятельности).

Предоставление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления сведений в ЕИС "Добро.РФ", функционирующую в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2019 N 1067 "О единой информационной системе в сфере развития добровольчества (волонтерства)", не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и иных бюджетов, в том числе на кадровое обеспечение, ввиду обеспечения функционирования данной системы Ассоциацией волонтерских центров в рамках ежегодного субсидирования (в 2023 году - 71,4 млн рублей), а также сформированной с 2021 года схемы участия регионов в ее ведении.

Таким образом, предлагаемые законопроектом изменения обеспечивают правовую основу уже существующей системы поддержки, развития и функционирования волонтерской деятельности.

Перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" потребуется внесение изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2018 N 1425 "Об утверждении общих требований к порядку взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подведомственных им государственных и муниципальных учреждений, иных организаций с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности и добровольческими (волонтерскими) организациями и перечня видов деятельности, в отношении которых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления утверждается порядок взаимодействия государственных и муниципальных учреждений с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями".

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.08.2019 N 1067 "О единой информационной системе в сфере развития добровольчества (волонтерства)".