Пояснительная записка к проекту федерального закона N 437637-8 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 437637-8 "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (далее - проект) подготовлен в целях комплексного урегулирования некоторых вопросов, связанных с применением уголовной ответственности за незаконное перемещение товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза (далее - Союз) и (или) Государственную границу Российской Федерации.

В частности, часть положений проекта затрагивает вопросы, лежащие в русле проводимых Правительством Российской Федерации мероприятий по устранению правового пробела в отношении отсутствия ответственности за незаконный (контрабандный) ввоз в Российскую Федерацию алкогольной и табачной продукции через участки Государственной границы Российской Федерации с другими государствами - членами Союза.

Анализ складывающейся к настоящему моменту ситуации в Российской Федерации свидетельствует, что основным источником наполнения "черного" рынка такой продукции на территории Российской Федерации являются ее нелегальные поставки из других государств - членов Союза.

Так, на примере табачной продукции отмечается неуклонный рост доли нелегальных сигарет, поступающих в оборот в Российской Федерации. По данным Счетной палаты Российской Федерации, доля такой продукции за период с 2016 по 2021 годы увеличилась с 1,1% до 10,7%, по информации одного из аналитических агентств, доля нелегального рынка сигарет в III квартале 2021 г. составила 11,5%, на конец 2022 года - 12,9% (более 1,4 млрд. пачек нелегальных сигарет).

При этом прирост происходит преимущественно за счет нелегальных поставок товаров из других государств - членов Союза, доля которых в 2021 году превысила половину от общего объема нелегальной продукции, поступающей на внутренний рынок Российской Федерации. Так, по ряду экспертных оценок, в 2019 и 2020 годах такая доля составила 45%, в 2021 году - 52%>, в 2022 году - более 57% (821 млн. пачек, из которых из незаконного оборота изъято только 82,5 млн. пачек).

При доле нелегального рынка 12,9% минимальные совокупные потери федерального бюджета в годовом выражении, по экспертным оценкам, превышают 121,6 млрд. рублей (95,14 млрд. рублей от акцизов и 26,49 млрд. рублей от НДС), из которых 70,3 млрд. рублей - из-за контрабанды из стран ЕАЭС.

Таможенные органы в своей деятельности в рамках специальных операций, проводимых в 2020 - 2021 годах, также фиксировали факты ввоза табачных изделий и алкогольной продукции из государств - членов Союза под видом перевозки через территорию Российской Федерации для убытия за пределы единой таможенной территории Союза.

Так, на момент начала разработки законопроекта в 2021 году из общего количества товаров (табака, табачного сырья, табачных изделий общим весом более 17 тыс. тонн), помещенных в одном из государств - членов Союза под таможенную процедуру экспорта на основании свыше 1,4 тыс. деклараций на товары (с заявленным маршрутом следования через территорию Российской Федерации), за пределы Российской Федерации в соответствии с заявленной таможенной процедурой вывезены товары только по 11 декларациям на товары общим весом 217 тонн. В 2020 году из общего количества таких поставок (18,6 тыс. тонн, свыше 1,7 тыс. деклараций на товары) вывоз из Российской Федерации подтвержден в отношении 1,9 тыс. тонн товаров, заявленных в 204 декларациях на товары.

Имеются основания полагать, что остальной объем алкогольной и табачной продукции введен в оборот в Российской Федерации недобросовестными лицами путем разгрузки с транспортных средств в пути следования.

При этом противозаконная деятельность по "серому" и нелегальному ввозу в Российскую Федерацию и обороту рассматриваемых категорий товаров из других государств - членов Союза по различным каналам имеет общую тенденцию к росту.

Так, в 2020 году таможенными органами в ходе осуществления проверочных мероприятий на внутреннем рынке и контроля ввоза мобильными группами из государств - членов Союза выявлено и изъято из оборота более 14 млн. пачек сигарет, в 2021 году - 25,46 млн. пачек сигарет, в 2022 году - 65,5 млн. пачек сигарет.

Также в 2022 году при проведении мобильными группами проверочных мероприятий установлены нарушения в отношении алкогольной и спиртосодержащей продукции, перевозимой в 23 транспортных средствах общим весом около 368 тонн.

Законодательством Российской Федерации о налогах и сборах предусмотрено повышение ставок акцизов в отношении табачных изделий и алкогольной продукции (ежегодно до 2024 года на 4%), что позволяет спрогнозировать риски дальнейшего роста ввоза указанных товаров с нарушением установленных требований, требующие незамедлительного принятия адекватных и соразмерных мер противодействия нелегальному (по сути, контрабандному) ввозу из других государств - членов Союза табачных изделий и алкогольной продукции.

Одной из причин складывающейся ситуации следует рассматривать наличие правового пробела, связанного с отсутствием уголовной ответственности за незаконный ввоз табачных изделий и алкогольной продукции в Российскую Федерацию из других государств - членов Союза.

В частности, действующая статья 200.2 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает такую ответственность в отношении незаконного перемещения алкогольной продукции и (или) табачных изделий "через таможенную границу Таможенного союза", то есть не распространяет свое действие на сопредельные с другими государствами - членами Союза участки российской Государственной границы.

В то же время с учетом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2017 г. N 12 "О судебной практике по делам о контрабанде" при установлении факта незаконного перемещения товаров или иных предметов через Государственную границу Российской Федерации необходимо принимать во внимание, что правовое регулирование ввоза или вывоза товаров и иных предметов с территории одного государства - члена Союза на территорию другого государства - члена Союза имеет свои особенности.

В частности, несмотря на то, что в Союзе обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, пункт 3 статьи 29 Договора о Союзе допускает возможность ограничения оборота отдельных категорий товаров по основаниям указанным в пункте 1 указанной статьи, в том числе если такие ограничения необходимы для охраны жизни и здоровья человека, защиты правопорядка, обеспечения безопасности государства.

Кроме того, на территории Российской Федерации, исходя из положений пункта 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, законом или в установленном законом порядке могут вводиться меры правового регулирования, ограничивающие свободный оборот отдельных веществ или предметов, в частности представляющих угрозу общественной безопасности.

Таким образом, перемещение товаров с нарушением установленного порядка их ввоза в Российскую Федерацию (вывоза из нее) является незаконным и идентичным деянию, за которое установлена уголовная ответственность при незаконном ввозе в Российскую Федерацию товаров из государств, не являющихся членами Союза.

В связи с этим в основе формируемой системы эффективного противодействия незаконному ввозу алкогольной и табачной продукции через любой участок Г осударственной границы Российской Федерации как из государств - членов Союза, так и из государств, не являющихся членами Союза, с учетом нарастающей общественной опасности вышеуказанного явления и его негативного влияния на экономическую безопасность Российской Федерации лежит принцип унификации уголовной ответственности за такие действия в отношении алкоголя и табака с ответственностью за аналогичные действия, предусмотренные в отношении иных видов товаров, установленной статьей 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В частности, указанная статья предусматривает уголовную ответственность за незаконное перемещение в крупном размере через таможенную границу Союза либо Государственную границу Российской Федерации ряда товаров, в том числе по перечню стратегически важных товаров и ресурсов, определяемых Правительством Российской Федерации, с одновременным наделением Правительства Российской Федерации полномочиями по определению отдельных категорий таких товаров, в отношении которых крупным размером признается их стоимость, превышающая сто тысяч рублей.

В настоящее время такой перечень определен постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2012 г. N 923 "Об утверждении Перечня стратегически важных товаров и ресурсов для целей статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также об определении отдельных видов стратегически важных товаров и ресурсов, для которых крупным размером признается стоимость, превышающая 100 тыс. рублей" (далее - Перечень).

В связи с этим постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2022 г. N 542 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2012 г. N 923" указанный Перечень дополняется товарными позициями 2208 и 2402 единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Союза (алкогольная и табачная продукция).

Соответственно, проект (пункты 4, 5 статьи 1) предусматривает признание утратившей силу с этой же даты статьи 200.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также внесение изменения в часть третью статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, уточняющую предельный размер штрафа, установленный абзацем вторым этой части.

Таким образом, с принятием законопроекта за контрабанду алкогольной и табачной продукции виновные лица будут привлекаться к уголовной ответственности по статье 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, причем независимо от того, осуществляется ли такое перемещение товаров через участки Государственной границы Российской Федерации, совпадающие с таможенной границей Союза, либо через участки Государственной границы Российской Федерации, сопредельные с другими государствами - членами Союза.

При этом выявление преступлений, связанных с незаконным перемещением алкогольной и табачной продукции через участки Государственной границы Российской Федерации с другими государствами - членами Союза, не предполагает осуществления таможенного контроля на таких участках (в силу его отмены в соответствии с актами, составляющими право Союза), а будет осуществляться силами оперативно-розыскных подразделений и подразделений контроля за ввозом и оборотом товаров на внутреннем рынке таможенных органов.

Скорейшее принятие соответствующих законодательных решений также востребовано с точки зрения недопущения внутренних правовых коллизий в Уголовном кодексе Российской Федерации.

Еще одной задачей, на решение которой направлены положения проекта, является отнесение контрабанды стратегически важных товаров и ресурсов, культурных ценностей и особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов к преступлениям средней тяжести, а также наделение таможенных органов и пограничных органов правом производства дознания по уголовным делам о преступлениях данной категории.

В настоящее время отнесение преступлений, предусмотренных частью 1 статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, к категории тяжких обусловлено наличием в диспозиции указанного состава перечня предметов преступления, которые представляют угрозу для жизни и здоровья населения: сильно действующие, ядовитые, отравляющие, взрывчатые, радиоактивные вещества, радиационные источники, ядерные материалы, огнестрельное оружие или его основные части, взрывные устройства, боеприпасы, оружие массового поражения, средства его доставки, иное вооружение, иная военная техника, материалы и оборудование, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средства его доставки, иного вооружения, иной военной техники.

Незаконное перемещение таких товаров как через таможенную границу Союза, так и через Государственную границу Российской Федерации с государствами - членами Союза, как правило, не связано с получением коммерческой выгоды и призвано создать условия для совершения иных категорий преступлений, в том числе направленных против жизни и здоровья и сопряженных с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств.

Наряду с указанными предметами преступлений в диспозиции части 1 статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации перечислены другие товары (стратегически важные товары и ресурсы, культурные ценности, особо ценные дикие животные и водные биологические ресурсы), не представляющие угрозы для жизни и здоровья населения, перемещение которых через таможенную границу Союза или Государственную границу Российской Федерации в первую очередь связано с получением коммерческой выгоды. При этом более половины из общего количества преступлений (1318 из 2567), выявленных пограничными и таможенными органами в период с 2018 по 2020 годы с квалифицирующим признаком статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, связано с контрабандой именно такой категории товаров.

Действующая редакция части 1 статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации позволяет применять равную санкцию в виде лишения свободы сроком до 7 лет за контрабанду товаров, перемещение которых имеет различную общественную опасность (например, перемещение оружия, сильнодействующих веществ и ювелирных изделий), в связи с чем представляется целесообразным разграничить степень ответственности в зависимости от предмета преступления.

В этих целях проект предусматривает изложение в новой редакции части 1 статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, дополнение указанной статьи новой частью 1.1, а также некоторые корреспондирующие изменения в частях 2 и 3 статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

При этом в проектируемой в законопроекте редакции части 1 статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации с учетом разграничения степени ответственности в зависимости от предмета преступления предусмотрено некоторое смягчение ответственности по сравнению с действующими нормами в части исключения нижнего предела лишения свободы (от трех лет) и закрепления положений о возможности применения принудительных работ на срок до пяти лет.

В настоящее время таможенные органы правомочны в полном объеме в форме дознания расследовать лишь уголовные дела о преступлениях, связанных с уклонением от уплаты таможенных платежей и контрабандой наличных денежных средств и (или) денежных инструментов, а также алкогольной продукции и табачных изделий, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 194, частью 1 статьи 200.1 и частью 1 статьи 200.2 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Выявляемые таможенными органами в ходе таможенного контроля и оперативно-розыскных мероприятий преступления, предусмотренные статьей 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, не отличаются сложностью в расследовании от уголовных дел об уклонении от уплаты таможенных платежей. При этом отсутствие необходимости устанавливать причиненный ущерб существенно упрощает доказывание по таким уголовным делам.

В тех же случаях, когда контрабанда выявляется при перемещении товаров непосредственно физическими лицами в условиях очевидности, производство предварительного расследования не представляет сложности и заключается в проведении в кратчайшие сроки ограниченного числа мероприятий по фиксации обстоятельств совершенного противоправного деяния.

Кроме того, таможенными органами значительная часть указанных противоправных деяний фактически расследуется. Это случаи, когда по одному и тому же факту одновременно с возбуждением в отношении физического лица уголовного дела о контрабанде таможенным органом в связи с недекларированием либо недостоверным декларированием возбуждается дело об административном правонарушении по соответствующей статье главы 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении юридического лица.

В подобных ситуациях методология проведения административного расследования практически не имеет принципиальных различий. Таким образом, таможенные органы имеют достаточно практического опыта для успешного расследования указанных преступлений во всех аспектах, располагая при этом в полном объеме необходимыми материальными и кадровыми ресурсами. В том числе это касается наличия собственных экспертных учреждений, сотрудники которых специализируются на разрешении вопросов, связанных с определением характеристик товаров, их стоимости и прочих.

Кроме того, в штате каждого таможенного органа имеются специалисты по всем направлениям таможенного дела, привлечение которых в установленном законом порядке к расследованию требуется практически в каждом случае, в том числе для разрешения специфических вопросов, связанных с определением кодов товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Союза, установлением их таможенной стоимости, исчислением сумм таможенных платежей.

Также следует учитывать, что в большинстве случаев преступления, связанные с контрабандой стратегически важных товаров и ресурсов, культурных ценностей и особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, совершаются не в качестве самостоятельных, а преследуют цель уклонения от уплаты таможенных платежей, то есть образуют идеальную совокупность с преступлениями, предусмотренными частями 1 и 2 статьи 194 Уголовного кодекса Российской Федерации, отнесенными в полном объеме к компетенции таможенных органов.

Одновременно необходимо учесть, что выявление и пресечение фактов контрабандной деятельности рассматриваемой группы товаров при перемещении через Государственную границу Российской Федерации с государствами - членами Союза в отсутствие таможенных органов осуществляется пограничными органами Федеральной службы безопасности.

Внесение предлагаемых в проекте изменений позволит снизить нагрузку на следственные подразделения иных правоохранительных органов, в которые за период с 2018 по 2021 годы пограничными и таможенными органами передано по подследственности более 1300 уголовных дел рассматриваемой категории, из которых более чем 1000 в настоящее время находятся в производстве следственных органов.

Кроме того, проектом предусмотрены изменения, направленные на приведение терминологии, используемой в статьях 104.1, 200.1, 226.1, 229.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, в соответствие с терминологией, используемой в праве Союза.

Проект сформулирован таким образом, чтобы в силу положений части пятой статьи 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации по уголовным делам рассматриваемой категории сохранялась возможность производства предварительного следствия следователями органа, выявившего преступление.

Проект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации и не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

В нем отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

Реализация полномочий, предусмотренных Федеральным законом "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации", будет осуществляться федеральными органами исполнительной власти в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности их работников, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных указанным федеральным органам исполнительной власти в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению и принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения и принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти.