Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 448564-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных...", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
по проекту федерального закона N 448564-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Рассмотрев проект федерального закона N 448564-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году" (далее - законопроект), Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), необходимых для обеспечения формирования проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов", установление особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2024 год, а также дополнение особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году.

I. Изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Федеральным законом от 21 ноября 2022 года N 448-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" (далее - Федеральный закон N 448-ФЗ) закреплен в Бюджетном кодексе новый порядок определения базовых нефтегазовых доходов и зафиксирован объем базовых нефтегазовых доходов в 2023 - 2025 годах в абсолютном выражении на уровне 8 000 млрд. рублей с дальнейшей ежегодной индексацией на 4 процента, начиная с 2026 года. Такой размер базовых нефтегазовых доходов в целом соответствовал умеренно-консервативным оценкам внешних условий при стабильном обменном курсе рубля в диапазоне 65-75 рублей за доллар США.

Законопроектом предлагается определение базовых нефтегазовых доходов в зависимости от базовых цен на нефть, газ природный, базовых цен экспортной альтернативы для автомобильного бензина АИ-92 класса 5 и дизельного топлива класса 5:

- базовая цена на нефть принимается на уровне 60 долларов США за один баррель, подлежащая ежегодной индексации на 2 процента начиная с 2027 года (на уровне валютной инфляции);

- базовая экспортная цена на газ природный принимается на уровне среднегодовой экспортной цены на газ природный - 250 долларов США за тысячу метров кубических, подлежащая ежегодной индексации на 2 процента начиная с 2027 года;

- базовая цена экспортной альтернативы для автомобильного бензина АИ-92 класса 5 и дизельного топлива класса 5 устанавливается как значения среднегодовых цен экспортной альтернативы для автомобильного бензина АИ-92 класса 5 и дизельного топлива класса 5, рассчитанные исходя из фактических (прогнозных) цен на автомобильный бензин АИ-92 класса 5 и дизельное топливо класса 5, умноженных на соотношение базовой и фактической (прогнозной) цен на нефть.

Данные изменения предлагается распространить на правоотношения, возникающие при составлении и утверждении федерального бюджета, начиная с федерального бюджета на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов.

II. Особенности исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в 2024 году.

Законопроектом предлагается продлить ряд особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ранее применявшиеся в 2023 году в соответствии с Федеральным законом N 448-ФЗ и сохраняющие свою актуальность.

Так, предлагается продлить действующую временную норму, согласно которой общий объем расходов федерального бюджета может быть увеличен в пределах поступлений от отдельных видов ненефтегазовых доходов в 2024 году с соответствующим увеличением бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации по согласованию с Комиссией Федерального Собрания Российской Федерации по перераспределению бюджетных ассигнований в текущем финансовом году и плановом периоде (далее - Комиссия).

Кроме того, продлевается возможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в случае перераспределения (увеличения) бюджетных ассигнований на цели, определенные Правительством Российской Федерации, по согласованию с Комиссией.

Указанные нормы необходимы в целях обеспечения гибкости бюджетной политики для финансирования мероприятий, связанных с поддержкой граждан и экономики в текущих условиях.

В части долговой политики предлагается продлить право Правительства Российской Федерации принимать решения о предоставлении в 2024 году государственных гарантий Российской Федерации, не предусмотренных программами государственных гарантий Российской Федерации, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации, а также возможность предоставления государственных кредитов, не предусмотренных программой предоставления государственных финансовых и экспортных кредитов в пределах общего объема бюджетных ассигнований на реализацию этой программы и (или) за счет уменьшения остатков средств федерального бюджета.

Также продлевается возможность внесения изменений в сводные бюджетные росписи бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по согласованию с Комиссией.

Комитет считает необходимым в целях сохранения парламентского контроля за расходованием средств на исполнение полномочий в сфере обязательного медицинского страхования рассмотреть вопрос о продлении на 2024 год действия нормы, предусматривающей вынесение на предварительное рассмотрение Комиссии проектов правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих распределение и правила предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования, распределение которых между бюджетами территориальных фондов обязательного медицинского страхования не утверждено федеральным законом о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на текущий финансовый год и плановый период, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации, устанавливающих внесение изменений в указанные распределение и правила.

В условиях перераспределения через резервный фонд Правительства Российской Федерации значительной части расходов федерального бюджета (в 2022 году резервный фонд Правительства Российской Федерации составил 8 387,6 млрд. руб. или 27% общего объема расходов федерального бюджета за 2022 год) Комитет предлагает рассмотреть вопрос об уточнении механизма парламентского контроля за расходованием средств резервного фонда Правительства Российской Федерации путем расширения перечня вопросов, выносимых на рассмотрение Комиссии.

В части казначейского обслуживания и казначейского сопровождения:

- предлагается продлить ряд временных норм для упрощения и ускорения расчетов при казначейском сопровождении (в том числе авансовых платежей) за выполненные работы (оказанные услуги), поставленные товары (строительные материалы, оборудование) при казначейском сопровождении государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) в целях нивелирования последствий для развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления;

- для повышения ликвидности единого казначейского счета законопроектом предлагается продлить положения о:

перечислении субсидий юридическим лицам, не подлежащих казначейскому сопровождению, а также субсидий и средств, получаемых федеральными автономными учреждениями от приносящей доход деятельности, на счета, открытые в органах Федерального казначейства в целях казначейского обслуживания;

перечислении остатков ранее предоставленных юридическим лицам субсидий на счета, открытые в органах Федерального казначейства в целях казначейского обслуживания;

приостановлении возможности размещения юридическими лицами средств, подлежащих казначейскому сопровождению, на депозитах, а также в иные финансовые инструменты.

В Законопроекте предлагается установить на 2024 год положение (часть 24 статьи 5), предусматривающее регулирование вопросов, связанных с единым налоговым платежом. В связи с тем, что данное положение не соответствует законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Комитет предлагает рассмотреть вопрос о его исключении при подготовке к рассмотрению законопроекта во втором чтении.

III. Особенности исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2024 году.

Продлевается возможность принятия расходных обязательств, не отнесенных к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации (местного самоуправления) в части:

- мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики;

- финансового обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанной с реализацией дополнительных мероприятий в сфере национальной обороны и национальной безопасности, включая осуществление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышать отдельные ограничения по объему государственного долга и дефицита бюджета на объем бюджетных средств, направляемых на мероприятия, связанные с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики, также предлагается продлить.

Законопроектом предлагается установить особенности предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в отношении Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области, в том числе в части установления возможности перераспределения указанных дотаций Правительством Российской Федерации, использования при распределении прогнозных объемов поступления налоговых доходов в консолидированные бюджеты данных регионов.

Законопроектом предлагается установить возможность в 2023 и 2024 годах сокращать в течение финансового года объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в случае применения мер ответственности к субъекту Российской Федерации, в связи с нарушением установленных требований к порядку и срокам подписания и представления субъектом Российской Федерации соглашения, которое предусматривает меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации и (или) обязательств, предусмотренных указанным соглашением.

В связи с тем, что указанное предложение противоречит понятию "дотации", определенному в статье 6 Бюджетного кодекса как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе, может привести к разбалансировке региональных бюджетов, а также приводит к перекладыванию ответственности должностных лиц на граждан-жителей региона, Комитет считает необходимым рассмотреть вопрос об исключении указанных положений при рассмотрении законопроекта во втором чтении.

Законопроект содержит предложение приостановить действие ограничения на снижение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по сравнению с утвержденными объемами для субъектов Российской Федерации, превысивших критерий выравнивания.

В связи с тем, что указанное предложение также противоречит понятию "дотации" и может привести к разбалансировке региональных бюджетов, Комитет считает необходимым рассмотреть вопрос о сохранении действия указанных ограничений при рассмотрении законопроекта во втором чтении. Кроме того, предлагаемая в законопроекте норма не способствует стимулированию регионов к развитию собственного налогового потенциала.

В целях поддержки хозяйствующих субъектов Российской Федерации в законопроекте предлагается продлить действие следующих положений:

- возможность предоставлять по решению высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (местной администрации) юридическому лицу субсидии на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики;

- возможность предоставлять по решению высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (местной администрации) юридическому лицу субсидии на финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанной с реализацией дополнительных мероприятий в сфере национальной обороны и национальной безопасности, включая осуществление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.

В целях оперативного перераспределения бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов предлагается продлить норму, предусматривающую возможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в случае перераспределения бюджетных ассигнований на цели, определенные высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (местной администрацией), а также в случае перераспределения бюджетных ассигнований между видами источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).

В целях урегулирования особенностей отражения в законе о бюджете субъекта Российской Федерации расходов и доходов регионального дорожного фонда при использовании механизма опережающего финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в законопроект включена норма, согласно которой в 2024 году бюджетные ассигнования в объеме межбюджетного трансферта из федерального бюджета, подлежащего направлению на компенсацию произведенных расходов за счет предоставленных в 2023 году субъекту Российской Федерации бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на едином счете бюджета в целях опережающего финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, не подлежат отражению в бюджетных ассигнованиях дорожного фонда субъекта Российской Федерации.

Комитет отмечает, что законопроект не продляет на 2024 год действие нормы, действующей в 2023 году и предусматривающей возможность получения регионами, не получающими дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, бюджетного кредита на пополнение остатков средств на едином счете бюджета в связи с единовременным изъятием в начале года со счетов региональных и местных бюджетов накопленного объема излишне уплаченных налогов для перечисления на единый налоговый счет.

В связи с продолжением работы по настройке механизма единого налогового счета, Комитет считает необходимым рассмотреть вопрос о продлении на 2024 год действующей в 2023 году нормы о возможности каждому субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию получить бюджетный кредит на пополнение остатков средств на едином счете бюджета для покрытия потребности в перечислении средств на единый налоговый счет в случае необходимости.

IV. Законопроектом вносятся изменения в Федеральный закон N 448-ФЗ, регулирующий особенности исполнения бюджетов бюджетной системы в 2023 году. В частности в связи с созданием федеральных судов Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области законопроектом предлагается в 2023 году наделить Правительство Российской Федерации правом осуществлять финансирование судов сверх установленной Федеральным законом от 5 декабря 2022 года N 466-ФЗ "О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов" численности судей федеральных судов в целях обеспечения деятельности судей федеральных судов на новых территориях Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается возможность предоставления в 2023 году государственному внебюджетному фонду Российской Федерации бюджетного кредита за счет временно свободных средств единого счета федерального бюджета на срок до двух лет. Цели и порядок предоставления таких бюджетных кредитов будут устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Комитет считает, что вопрос финансового обеспечения исполнения полномочий государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время законодательно урегулирован. Так, согласно пункту 1 статьи 96.10 Бюджетного кодекса Фонд национального благосостояния подлежит обособленному учету и управлению, в том числе в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации. В связи с тем, что действующее законодательство предусматривает возможность выделения необходимых для исполнения полномочий государственных внебюджетных фондов Российской Федерации бюджетных ассигнований из федерального бюджета и Фонда национального благосостояния, Комитет считает необходимым при подготовке к рассмотрению законопроекта во втором чтении рассмотреть вопрос об исключении предлагаемых законопроектом норм о бюджетных кредитах государственным внебюджетным фондам Российской Федерации.

В соответствии со статьей 35 Бюджетного кодекса при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в общем объеме расходов федерального бюджета учитывается сумма расходов, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов доходов.

В связи с возможностью снижения планового объема поступления "связанных" доходов в течение финансового года возникает необходимость осуществить соответствующее уменьшение общего объема расходов федерального бюджета.

В этой связи в законопроекте предлагается новое основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в 2023 году, позволяющее уменьшить общий объем расходов федерального бюджета в связи со снижением планового объема поступления "связанных" доходов по согласованию с Комиссией.

Комитет отмечает, что в целом законопроект направлен на установление правовых основ, необходимых для организации исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году, в том числе на установление новой конструкции "бюджетного правила", а также уточняет отдельные особенности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 448564-8 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году" и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2024 году" с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

А.М. Макаров