Пояснительная записка к проекту федерального закона N 643017-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 643017-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в соответствии с указанием Президента Российской Федерации от 27 сентября 2023 г. NПр-1952 в целях совершенствования и оптимизации законодательства Российской Федерации в сфере выполнения комплексных кадастровых работ (далее - ККР) за счет средств федерального бюджета и подпунктом "а" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам реализации государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных" от 11 августа 2022 г. N Пр-1424 (далее соответственно - Поручение, Госпрограмма).

Законопроект предусматривает внесение изменений в главу 4.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" в части наделения публично-правовой компании "Роскадастр" (далее - ППК "Роскадастр") полномочиями по выполнению ККР за счет средств федерального бюджета, предоставляемых ей в виде субсидий.

При этом законопроект не отменяет необходимости проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) в отношении ККР регионального и местного значения, выполняемых на основании контракта.

Законопроектом определены виды ККР в зависимости от их значения, заказчика и бюджета, за счет средств которого осуществляется их финансирование.

Так, законопроектом предусмотрены следующие виды ККР:

комплексные кадастровые работы федерального значения;

комплексные кадастровые работы регионального значения;

комплексные кадастровые работы местного значения.

В настоящее время Росреестр является получателем средств федерального бюджета и обладает правомочием в части предоставления субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации - на выполнение ККР. Ежегодно между Росреестром и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации заключаются соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается ККР федерального значения выделить в самостоятельный вид ККР по следующим причинам.

В настоящее время в отношении 22 млн земельных участков (35,5% от общего количества) и 31 млн объектов капитального строительства (71,5% от общего количества), сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), отсутствует точное местоположение границ земельных участков и контуров зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства. Кроме того, в ЕГРН содержится более 8,5 млн реестровых ошибок.

В соответствии с Поручением Правительству Российской Федерации необходимо к 1 января 2024 г. обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на сокращение количества земельных участков, границы которых не определены в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации.

Госпрограммой предусмотрено наполнение ЕГРН полными и точными сведениями к 2030 году в объеме не менее 95%. В соответствии с Законом N 44-ФЗ заключение государственных или муниципальных контрактов на выполнение комплексных кадастровых работ должно осуществляться с использованием конкурентных процедур.

Вместе с тем в большинстве субъектов Российской Федерации отмечается низкая квалификация сотрудников, реализующих закупочную деятельность.

Так, ввиду некорректного определения начальной максимальной цены контракта в ходе аукциона падение цены контракта может составлять до 80% от начальной стоимости. Данное обстоятельство приводит к необходимости многократного проведения конкурсных процедур на образовавшуюся от предыдущих закупок экономию денежных средств.

Согласно плану-графику выполнения комплексных кадастровых работ в 2022 году плановая дата завершения заключения контрактов была установлена 1 мая 2022 г. Однако после указанной даты закупочные мероприятия продолжались в 23 субъектах Российской Федерации из 30, а по состоянию на 1 сентября 2022 г. продолжались в 4 субъектах Российской Федерации.

Аналогичная ситуация наблюдалась и в 2021 году. Так, при установленном сроке завершения заключения контрактов 15 мая 2021 г. указанный срок нарушили 17 из 20 региональных органов власти, а по состоянию на 1 сентября 2021 г. закупочные мероприятия продолжались на территории 5 субъектов Российской Федерации.

При этом даже многократное проведение закупочных процедур не приводит к полному исполнению со стороны региональных органов власти федерального бюджета по данному виду расходов.

Анализ рынка выполнения ККР в 2021 году показал, что средняя стоимость ККР в отношении одного объекта сформировалась на уровне 1400 рублей, при этом разброс по регионам составил от 734 рублей до 5478 рублей за объект. В 2022 году с учетом увеличения демпинговых закупок средняя стоимость ККР снизилась до 1200 рублей за объект. При этом опыт прошлых лет показывает крайне низкое качество ККР, выполненных по демпинговым ценам (ниже 1000 рублей за объект). Так в 2020 году в одном субъекте Российской Федерации расторгнут контракт на 466 тыс. рублей (стоимость ККР 511 рублей за объект), в другом субъекте Российской Федерации (стоимость ККР 725 рублей за объект) работы были завершены только в следующем году и потребовали переноса денежных средств в размере 19,5 млн. рублей на следующий финансовый год.

В целях реализации законопроекта планируется разработка правил предоставления субсидий из федерального бюджета ППК "Роскадастр" на выполнение комплексных кадастровых работ федерального значения, которыми будет определена фиксированная стоимость таких комплексных кадастровых работ в расчете на один объект недвижимости.

Стоимость выполнения ККР ППК "Роскадастр" в отношении одного объекта недвижимости, рассчитанная на основании текущих цен, составит 1200 рублей.

Таким образом, принятие законопроекта позволит эффективно расходовать средства федерального бюджета. Учитывая, что значительная часть комплексных кадастровых работ будет выполняться ППК "Роскадастр", случаи, связанные с заключением государственных и муниципальных контрактов на выполнение ККР по некорректным и заниженным ценам, будут минимизированы.

При этом законопроект не окажет влияния на федеральный бюджет, а также деятельность хозяйствующих субъектов ввиду того, что он предусматривает использование денежных средств, предусмотренных Федеральном законом от 27 ноября 2023 г. N 540-ФЗ "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов" (далее - Закон N 540-ФЗ), и планируется к вступлению в силу в 2025 году (планируется перераспределение бюджетных ассигнований между соответствующими кодами бюджетной классификации).

Росреестром подготовлено и направлено в исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации типовое техническое задание на выполнение ККР (далее - ТЗ), в котором учтены все возможные риски, вязанные с качеством выполнения ККР. Вместе с тем не все регионы используют данное типовое ТЗ при подготовке конкурсной документации.

В связи с этим большинство карт-планов территорий, являющихся результатом выполнения ККР, многократно рассматриваются органом регистрации прав и возвращаются заказчикам на доработку, в том числе с учетом того, что вопрос о качестве результата работ должен решаться в рамках взаимодействия заказчика и подрядчика.

Так, в частности, на территории одного из субъектов Российской Федерации внесение в ЕГРН сведений, полученных в 2019 и 2021 годах по результатам выполнения ККР, было завершено только в 2022 году, а внесение результатов, полученных в 2020 году, продолжается до настоящего времени.

Аналогичная ситуация складывалась на территории 4 субъектов Российской Федерации.

Кроме того, ряд региональных органов власти регулярно обращаются в Росреестр и Минфин России за восстановлением в текущем финансовом году средств на оплату контрактов, заключенных в предыдущие периоды.

Согласно Закону N 540-ФЗ предусмотрено выделение субсидий на выполнение ККР:

в 2024 году - 541 980,0 тыс. рублей;

в 2025 году - 4 343 546,8 тыс. рублей;

в 2026 году - 6 077 261,7 тыс. рублей.

С учетом значительного объема предусмотренных денежных средств, а также в целях повышения эффективности расходования средств федерального бюджета законопроектом предлагается усовершенствовать процедуру выполнения ККР путем установления видов ККР в зависимости от источника финансирования, при их выполнении за счет средств федерального бюджета - предоставлять такие средства публично-правовой компании в виде субсидий из федерального бюджета.

Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. N 448-ФЗ "О публично-правовой компании "Роскадастр", Федеральным законом от 30 декабря 2021 г. N 449-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено создание ППК "Роскадастр", которая является организацией полного цикла в сфере недвижимости и пространственных данных, обеспечивающей для нужд государства выполнение всего комплекса геодезических и картографических работ, работ по наполнению фонда пространственных данных, создание единой электронной картографической основы, используемой Росреестром для оказания государственных услуг, кадастровых работ и ККР.

ППК "Роскадастр" создана путем реорганизации акционерного общества "Российский государственный центр инвентаризации и учета объектов недвижимости - Федеральное бюро технической инвентаризации", федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральный научно-технический центр геодезии, картографии и инфраструктуры пространственных данных", федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии", акционерного общества "Роскартография" (далее - правопредшественники), которые имеют уникальный опыт в сфере геодезии и картографии, кадастрового учета, кадастровой деятельности, работы с пространственными данными и информационными системами, а также не имеющий аналогов кадровый и ресурсный потенциал, что гарантирует качественное выполнение работ и своевременное внесение сведений в ЕГРН.

ППК "Роскадастр", учитывая структуру правопредшественников и их филиальной сети, будет иметь филиалы во всех субъектах Российской Федерации, что позволит выполнять ККР на всей территории страны и при необходимости перераспределять ресурсы при наличии больших объемов работ в отдельных регионах. Кроме того, Росреестр и ППК "Роскадастр" будут иметь возможность контроля качества и соблюдения сроков выполнения ККР.

Также важным аспектом является то обстоятельство, что анализ информации о выполненных ККР за период 2021 - 2022 гг. показал, что преимущественно работы были выполнены на территории субъектов Российской Федерации в границах Центрального, Уральского и Приволжского федеральных округов. В случае определения ППК "Роскадастр" организацией, обеспечивающей выполнение ККР за счет средств федерального бюджета, выполнение ККР будет осуществляться на территории всех субъектов Российской Федерации, в том числе расположенных в Арктической зоне и других отдаленных территориях, а также в регионах, которые являются дотационными и не имеют возможности выделения финансовых средств на обеспечение выполнения таких работ. При этом необходимо принимать во внимание, что в таких регионах, как правило, отсутствуют развитая транспортная инфраструктура и круглогодичная транспортная доступность, что может повлечь за собой дополнительные транспортные расходы.

Определение ППК "Роскадастр" организацией, обеспечивающей выполнение ККР за счет средств федерального бюджета, позволит создать систему взаимосвязанных комплексных мероприятий по уточнению сведений об объектах недвижимости, исправлению реестровых ошибок, образованию земельных участков общего пользования, наполнению ЕГРН сведениями об объектах недвижимости, выявлению незарегистрированных объектов недвижимости, наполнению федерального фонда пространственных данных.

Реализация положений законопроекта, предусматривающих выполнение ККР федерального значения ППК "Роскадастр" за счет средств субсидий из федерального бюджета, позволит достичь ожидаемых результатов, существенно повысить результативность и эффективность расходования средств федерального бюджета за счет повышения достоверности содержащихся в ЕГРН (федеральный государственный информационный ресурс) сведений об объектах недвижимости и обеспечить выполнение Поручения.

Также отмечаем, что выполнение ККР безусловно является задачей государственного уровня. При их выполнении имеет значение не коммерческая выгода, а приведение в соответствие с требованиями законодательства сведений о земельных участках и размещенных на них объектах недвижимости в интересах государства и правообладателей объектов недвижимости.

Следует отметить, что в соответствии с законопроектом для выполнения ККР федерального значения заключение государственного или муниципального контракта на выполнение ККР не требуется.

Согласно законопроекту, выполнение ККР федерального значения будет осуществляться ППК "Роскадастр" на основании соглашения о предоставлении субсидии на указанные цели, заключенного с Росреестром (далее - соглашение).

Данный подход обусловлен следующим.

Пунктом "г" раздела "3. Задачи государственного управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного решения в сфере реализации Программы" Госпрограммы предусмотрено, что для решения обозначенных Госпрограммой проблем в сфере развития земельных и имущественных отношений, развития инфраструктуры пространственных данных, необходимо обеспечить в рамках достижения цели Госпрограммы "Обеспечение полноты и качества сведений в Едином государственном реестре недвижимости в объеме 95 процентов к концу 2023 года" уточнение данных ЕГРН (в том числе исправление реестровых ошибок), увеличение масштаба проведения ККР, внесение с ЕГРН сведений об административных границах (границ между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, населенных пунктов и территориальных зон), формирование цифрового архива, оснащение техническими средствами в целях осуществления федерального государственного земельного контроля (надзора).

В этой связи достижение цели Госпрограммы "Обеспечение полноты и качества сведений в Едином государственном реестре недвижимости в объеме 95 процентов к концу 2023 года", в том числе путем увеличения масштаба проведения ККР, является задачей государственного управления, реализация которой обеспечивается путем осуществления государственных полномочий (функций).

Учитывая изложенное, предоставление субсидии ППК "Роскадастр" будет осуществляться на основании пункта 2 части 1 статьи 78.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Также правоприменительная практика по проведению ККР выявила необходимость доработки карт-планов территории в случае принятия органом регистрации прав решения о приостановлении государственного кадастрового учета или решения о необходимости устранения реестровой ошибки в содержании карты-плана территории.

При этом, как правило, к моменту выявления органом регистрации прав реестровой ошибки обязательства по контракту на выполнение ККР исполнены, между сторонами контракта подписаны все документы, подтверждающие приемку результата работ заказчиком ККР. Реестровая ошибка может быть выявлена и по истечении гарантийного срока по контракту на выполнение ККР.

В связи с этим законопроектом предусмотрены положения, предусматривающие обязанность исполнителя ККР, ранее допустившего ошибку, подготовить новую карту-план территории в целях устранения причин, повлекших за собой приостановление осуществления государственного кадастрового учета, либо исправить ошибки в содержании подготовленного карты-плана территории, в том числе в рамках гарантийных обязательств по контракту на выполнение ККР.

Кроме того, в целях повышения эффективности выполнения ККР законопроектом предусмотрены устранения пробелов в действующем законодательстве, в частности:

предусмотрены положения, позволяющие осуществлять образование земельных участков при выполнении ККР на основании утвержденной схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации;

в отношении земельных участков общего назначения в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, земельных участков общего назначения в границах территории гаражного назначения, а также земельных участков, занятых зданиями, сооружениями, объектами незавершенного строительства, предусмотрены положения, в соответствии с которыми не осуществляется снятие с государственного кадастрового учета образованных при выполнении ККР таких земельных участков, если в течение пяти лет со дня государственного кадастрового учета земельного участка, указанного в части 14 статьи 41 Федерального закона 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", не осуществлена государственная регистрация права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта Российской Федерации, права муниципальной собственности, права частной собственности, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, аренды, доверительного управления;

определено, что в отношении зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, местоположение которых на земельном участке было установлено или уточнено, осуществляется государственный кадастровый учет в связи с изменением характеристик объекта недвижимости.

Принятие и реализация проекта федерального закона повлекут за собой прекращение предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение комплексных кадастровых работ с 2025 года.

Реализация законопроекта не повлечет за собой необходимость выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации. Принятие законопроекта будет способствовать достижению целей и задач, предусмотренных Государственной программой Российской Федерации "Национальная система пространственных данных", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. N 2148.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Финансово-экономическое
обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация положений, предусмотренных проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предоставление субсидий из федерального бюджета публично-правовой компании "Роскадастр" будет осуществляться в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.

Объемы бюджетных ассигнований на предоставление субсидий определены в рамках Федерального закона от 27 ноября 2023 г. N 540-ФЗ "О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов" (планируется перераспределение бюджетных ассигнований между соответствующими кодами бюджетной классификации).

Принятие и реализация проекта федерального закона повлекут за собой прекращение предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение комплексных кадастровых работ с 2025 года.

При этом принятие и реализация проекта федерального закона не приведут к иным изменениям доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, дополнительным расходам юридических и физических лиц, изменению налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и доходов физических лиц.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребуют признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует принятия:

1. проекта постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. N 2148 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных";

основание - подпункт "в" пункта 4 статьи 1 законопроекта;

ответственный исполнитель - Росреестр;

цель принятия - приведение в соответствие постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. N 2148 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных" с положениями Федерального закона;

соисполнители - Минфин России, Минэкономразвития России;

срок подготовки - до 1 января 2025 г.;

2. проекта постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2022 г. N 2300 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета публично-правовой компании "Роскадастр";

основание - подпункт "б" пункта 4 статьи 1 законопроекта;

ответственный исполнитель - Росреестр;

цель принятия - приведение в соответствие постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2022 г. N 2300 "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета публично-правовой компании "Роскадастр" с положениями Федерального закона;

соисполнители - Минфин России, Минэкономразвития России;

срок подготовки - до 1 января 2025 г.;

3. проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка и критериев определения перечня кадастровых кварталов, на территории которых предусматривается выполнение комплексных кадастровых работ федерального значения";

основание - абзац 4 пункта 9 статьи 1 законопроекта;

ответственный исполнитель - Росреестр;

цель принятия - утверждение порядка и критериев определения перечня кадастровых кварталов, на территории которых предусматривается выполнение комплексных кадастровых работ федерального значения;

срок подготовки - до 1 января 2025 г.