Пояснительная записка к проекту федерального закона N 538214-8 "О легализации российских и иностранных официальных документов и об истребовании личных документов" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 538214-8 "О легализации российских и иностранных официальных документов и об истребовании личных документов"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона подготовлен в целях совершенствования процедуры легализации российских и иностранных официальных документов, оптимизации работы российских консульских учреждений и сокращения временных затрат заявителей.

Законопроект имеет целью инкорпорировать в законодательство Российской Федерации положения Закона СССР от 24 июня 1991 г. N 2261-1 "О порядке вывоза, пересылки и истребования личных документов советских и иностранных граждан и лиц без гражданства из СССР за границу", устраняя при этом правовые пробелы в области общих правил и организации деятельности по легализации российских официальных документов, иностранных официальных документов, а также истребования документов из Российской Федерации и с территории иностранного государства.

При этом с признанием недействующим на территории Российской Федерации вышеупомянутого Закона СССР не будут более применяться на уровне федерального законодательства его утратившие актуальность нормы, в том числе запрет на вывоз и пересылку за пределы Российской Федерации отдельных категорий личных документов.

Во-первых, выезжая за пределы Российской Федерации, в том числе в целях временного или постоянного проживания, у гражданина зачастую может отсутствовать возможность оставить свои личные документы на хранении в Российской Федерации.

Кроме того, сохранение подобного запрета, распространяющегося, в частности, на вывоз за рубеж трудовых книжек, может препятствовать исполнению работодателем обязанности при расторжении трудового договора с работником, который убыл на ПМЖ за пределы Российской Федерации, направить ему трудовую книжку.

При этом признание недействующим на территории Российской Федерации вышеупомянутого Закона СССР не исключает возможности введения точечных ограничений на вывоз тех или иных документов (если такая целесообразность обусловлена какими-либо особыми факторами) на уровне иных нормативных правовых актов.

Согласно сложившейся международной практике легализация документов требуется в случаях, когда планируется использовать их на территории государства, с которым у государства происхождения документа отсутствует международный договор, отменяющий требование их легализации (например, Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов, 1961 года, Минская конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., Кишиневская конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 октября 2002 г. и т.п.). Так, в настоящее время режим легализации документов действует в отношениях Российской Федерации с 74 иностранными государствами.

Законопроектом предполагается наделить полномочиями легализовывать российские официальные документы не только центральный аппарат МИД России, но и его территориальные органы (в части, касающейся российских официальных документов), что в перспективе, как ожидается, будет способствовать созданию более удобных условий получения услуги для заявителей.

Кроме того, имеется в виду, что территориальные органы МИД России будут уполномочены легализовывать иностранные официальные документы, составленные иностранными консульскими учреждениями.

Наряду с этим законопроект имеет целью восполнить правовой пробел в правилах использования на территории Российской Федерации иностранных официальных документов. Действующее российское законодательство пока не содержит общего требования о необходимости легализации иностранных официальных документов, представляемых на территории Российской Федерации. Такие нормы предусмотрены лишь отдельными отраслевыми законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Так, например, удостоверенная иностранным нотариусом доверенность, которая представляется нотариусу на территории Российской Федерации, подлежит легализации в силу положений статьи 106 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате. Соответствующее требование распространяется и в отношении иностранных доверенностей, представляемых в российские суды (с учетом статьи 71 ГПК России).

Вместе с тем действующее законодательство не содержит общего требования о легализации иностранных официальных документов (например, нотариальных документов), используемых в рамках сделок между физическими лицами, что ведет к отсутствию единообразных правил использования иностранных официальных документов на территории Российской Федерации.

Согласно проектируемым нормам предлагается исключить из-под действия общего требования о легализации иностранных официальных документов документы, удостоверяющие личность иностранных граждан и лиц без гражданства.

Следует иметь в виду, что уже сейчас де-факто при получении визы и при пересечении государственной границы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства представляет документ, удостоверяющий его личность и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве, без требования легализации. Проектируемая норма исключает возможность произвольного применения каким-либо органом или организацией в рамках самостоятельно утверждаемых правил (например, на основании внутреннего регламента и т.п.) подобного требования при предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства тех или иных услуг.

Принимая во внимание, что легализация как российских, так и иностранных официальных документов осуществляется только при предоставлении оригинала легализуемого документа, проведение каких-либо предварительных проверок по фотокопии или электронному образу документа не представляется возможным.

Законопроектом исключается возможность легализации документов в электронной форме с учетом следующих факторов:

- согласно сложившейся на данный момент практике после легализации российских официальных документов в МИД России они далее представляются в посольство/консульство того иностранного государства, на территории которого планируется их использовать. При этом у иностранного посольства/консульства отсутствует возможность принимать к рассмотрению легализованные в электронном формате документы;

- отсутствие технической возможности в российских загранучреждениях верифицировать документы, совершенные в электронном формате местными компетентными органами.

Так, конечным результатом процедуры легализации российского или иностранного официального документа является легапизационная отметка в виде мастичного оттиска штампа, содержащая гербовую печать уполномоченного органа, а также собственноручную подпись должностного лица такого органа.

Перечень органов и организаций, документы которых могут быть приняты на легализацию, составлен с учетом положений статьи 5 Федерального закона от 28 ноября 2015 г. N 330-ФЗ "О проставлении апостиля на российских официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории Российской Федерации", устанавливающей перечень российских официальных документов, подлежащих апостилированию. В дальнейшем имеется в виду придерживаться единообразного подхода к внесению корректив в перечень органов и организаций как в целях апостилирования, так и легализации документов.

Положения законопроекта предусматривают, что официальные документы, выданные компетентными органами Российской Федерации в соответствии с установленной сферой деятельности, не нуждаются в каком-либо дополнительном признании со стороны МИД России как органа, наделяемого полномочием легализовывать документы, подлежащие вывозу за пределы Российской Федерации.

Особенностью процесса истребования документов с территории иностранных государств является то, что его результативность в большей степени зависит от решения именно иностранного компетентного органа, рассматривающего соответствующий запрос, направленный по дипломатическим каналам.

Накопленный опыт работы российских консульских учреждений свидетельствует о том, что во многих странах практика истребования документов по дипломатическим каналам отсутствует - в предоставлении запрашиваемых документов отказывается, либо обращения российской стороны остаются без ответа (в том числе со ссылкой на защиту персональных данных).

В ряде африканских, латиноамериканских стран и стран Юго-Восточной Азии отсутствуют архивы либо единая база хранения документов ЗАГС и иных личных документов.

Учитывая данное обстоятельство, законопроектом предусматривается возможность отказа в истребовании документов с территории иностранных государств в случаях, если местное законодательство не предполагает удовлетворения соответствующих запросов, поступающих по дипломатическим каналам. Подобная новелла позволит оптимизировать рабочие процессы в российских консульских учреждениях в тех иностранных государствах, где, к сожалению, истребование личных документов по дипломатическим каналам осуществляться не может, сократит временные затраты заявителя, которому будут даны рекомендации о возможных способах истребования необходимого ему документа, в том числе через представителя заявителя в иностранном государстве, а также исключит случаи оплаты государственной пошлины за услугу, которая заведомо не может быть предоставлена.

Кроме того, при наличии международных договоров Российской Федерации, регламентирующих вопросы пересылки документов (в том числе договоры о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным и иным делам), попытки их истребовать по стандартным запросам по дипломатическим каналам нередко встречают отказы со стороны иностранных партнеров как не соответствующие форме и/или порядку сношений, предусмотренным указанными международными договорами.

Таким образом, представляется целесообразным на законодательном уровне исключить возможность истребования документов по дипломатическим каналам в подобных случаях. Несмотря на приоритет международных договоров Российской Федерации над нормами национального законодательства, формальных правовых оснований для отказа инициаторам подобных запросов, поступающих в МИД России напрямую без учета положений действующих международных договоров, пока не имеется.

Предусмотренный статьей 10 проекта федерального закона отлагательный срок вступления его в силу обусловлен необходимостью доработки либо принятия подзаконных нормативных правовых актов, требуемых для его реализации.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер (далее - обязательные требования), а также информация о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также не противоречит иным международным договорам Российской Федерации.

Реализация Федерального закона не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Реализация положений законопроекта не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской деятельности.