Пояснительная записка к проекту федерального закона N 594595-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 594595-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Досье на проект федерального закона

Настоящий проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" разработан в целях совершенствования порядка осуществляемого в рамках полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции и направлен на обеспечение единой государственной политики в сфере государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Анализ действующего законодательства, открытых сведений Единого реестра видов контроля и судебной практики свидетельствует о том, что в настоящее время оценка соблюдения обязательных требований в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляется уполномоченными на осуществление контроля (надзора) в данной сфере федеральными и региональными контрольными (надзорными) органами, а также органами полиции несистемно и разрозненно. Не определены целевые значения межведомственных ключевых показателей результативности осуществления государственного регулирования в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции.

Также обращает на себя внимание дифференциация подходов уполномоченных на осуществление регионального контроля исполнительных органов субъектов Российской Федерации в определении видов объектов контроля, контрольных (надзорных) мероприятий и допустимых контрольных (надзорных) действий в их составе, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий решений, а также в осуществлении риск-ориентированного подхода, в том числе утвержденных индикаторов риска нарушения обязательных требований. При этом выявляемые в розничном сегменте рынка факты оборота нелегальной алкогольной и спиртосодержащей продукции не используются в качестве оснований для проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении поставщиков и производителей такой нелегальной продукции.

Ранее на заседании Государственной комиссии по противодействию незаконному обороту промышленной продукции (протокол от 13 июля 2023 года N 29) одобрены и рекомендованы к утверждению разработанные Минэкономразвития России типовые индикаторы риска нарушения обязательных требований по региональному государственному контролю (надзору) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, основанные на анализе информации единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (далее - ЕГАИС), и государственной информационной системы мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации (далее - ГИС МТ).

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 года N 2466 "О ведении и функционировании единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" государственным заказчиком эксплуатации и модернизации ЕГАИС и ее оператором является Росалкогольтабакконтроль.

Положением о ГИС МТ, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2019 года N 515, предусмотрено, что координатором создания и функционирования ГИС МТ является Минпромторг России, функциональными заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, ответственные за государственную политику в сфере оборота отдельных товарных групп (в части пива, напитков, изготавливаемых на основе пива, и отдельных видов слабоалкогольных напитков (далее - слабоалкогольные напитки) - Минфин России и Росалкогольтабакконтроль).

Федеральным законом от 3 апреля 2023 года N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, дополнительно наделены полномочиями по контролю за соблюдением обязательных требований к маркировке слабоалкогольных напитков средствами идентификации и представлению сведений об обороте слабоалкогольных напитков, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2022 года N 2173 "Об утверждении Правил маркировки пива, напитков, изготавливаемых на основе пива, и отдельных видов слабоалкогольных напитков средствами идентификации и особенностях внедрения государственной информационной системы мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации, в отношении пива, напитков, изготавливаемых на основе пива, и отдельных видов слабоалкогольных напитков" (далее - Правила маркировки пива).

Между тем органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не названы в числе участников ГИС МТ (пункты 4, 10 Положения о ГИС МТ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2019 года N 515), в связи с чем не имеют доступа к информации, содержащейся в ГИС МТ, в целях осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции (пункты 4, 8, 18.6 Правил обеспечения доступа к информации, содержащейся в ГИС МТ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2019 года N 1955). Данные обстоятельства требуют внесения коррелирующих изменений в названные нормативные акты Правительства Российской Федерации, а также в Правила маркировки пива.

Так, частью 3 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) предусмотрено, что положения о видах регионального государственного контроля (надзора), осуществляемых в рамках полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, утверждаются с учетом общих требований к организации и осуществлению отдельных видов регионального государственного контроля (надзора), которые могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Кроме того, статьей 20 Федерального закона N 248-ФЗ определены направления межведомственного взаимодействия контрольных (надзорных) органов при осуществлении государственного контроля (надзора).

В том числе частью 4 указанной статьи предусмотрено, что федеральным законом о виде контроля может быть установлено, что федеральный орган исполнительной власти может осуществлять или участвовать в осуществлении полномочия контрольного (надзорного) органа в части учета объектов контроля в соответствии с частью 2 статьи 16 Федерального закона N 248-ФЗ, ведения информационных систем для достижения целей, указанных в части 5 статьи 17 Федерального закона N 248-ФЗ, определения вероятности возникновения риска причинения вреда (ущерба) и масштаба причиненного вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей, организации постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба), разработки и утверждения индикаторов риска нарушения обязательных требований, отнесения объектов контроля к категориям риска в рамках видов контроля, разработки и утверждения программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба), осуществления профилактических мероприятий, указанных в пунктах 1 и 3 части 1 статьи 45 Федерального закона N 248-ФЗ, формирования плана плановых контрольных (надзорных) мероприятий, осуществления наблюдения за соблюдением обязательных требований, проведения мониторинга.

В этой связи настоящим проектом закона предлагается установление Правительством Российской Федерации общих требований к осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, в которых необходимо определить направления межведомственного взаимодействия правоохранительных и контрольных (надзорных) органов (включая целевые значения межведомственных ключевых показателей результативности), объем и порядок участия Минпромторга России, Минфина России, Минэкономразвития России и Росалкогольтабакконтроля в осуществлении полномочий региональных контрольных (надзорных) органов, в том числе в части утверждения типовых индикаторов риска нарушения обязательных требований и использования соответствующих государственных информационных систем (ЕГАИС и ГИС МТ) в целях их автоматизированного выявления, а также унификации учета объектов контроля и связанных с ними контролируемых лиц на основе интеграции названных информационных систем.

В настоящее время постановлениями Правительства Российской Федерации установлены общие требования к организации и осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области государственного регулирования цен (тарифов), а также регионального государственного строительного надзора, общие требования к организации и осуществлению регионального государственного жилищного контроля (надзора), регионального государственного надзора в области технического состояния и эксплуатации самоходных машин и других видов техники, аттракционов.

В силу части 6 статьи 73 Федерального закона N 248-ФЗ о проведении выездной проверки контролируемое лицо уведомляется путем направления копии решения о проведении выездной проверки не позднее чем за двадцать четыре часа до ее начала в порядке, предусмотренном статьей 21 Федерального закона N 248-ФЗ, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля.

Учитывая отнесение алкогольной продукции к продовольственным товарам, частые случаи употребления непищевой спиртосодержащей продукции в качестве суррогатов алкоголя, а также латентный характер нарушений в сфере розничной продажи такой продукции, внеплановая выездная проверка не будет результативной в случае предварительного уведомления о ее проведении контролируемого лица, что позволит последнему сокрыть нелегальную алкогольную продукцию.

В этой связи предлагается при организации и проведении выездных проверок в рамках регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции исключить необходимость обязательного предварительного уведомления контролируемых лиц по аналогии с соответствующей нормой об организации и осуществлении мероприятий по государственному надзору в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (абзац второй пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов").

Национальным проектом "Демография" поставлены задачи по снижению объема розничной продажи и потребления населением алкоголя, а также смертности от причин, связанных с потреблением алкоголя.

Аналогичные цели и задачи предусмотрены Концепцией сокращения потребления алкоголя в Российской Федерации на период до 2030 года и на дальнейшую перспективу, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2023 года N 3547-р. Решение поставленных задач согласно положениям концепции основывается на принципе системного, межведомственного и междисциплинарного подхода при реализации мероприятий по сокращению потребления алкоголя, в числе которых важное место занимает противодействие нелегальному производству и обороту алкогольной продукции, уходу от уплаты акцизов на алкогольную, спиртосодержащую продукцию и этиловый спирт.

Указанные цели могут быть достигнуты при условии функционирования действенной системы контроля за предложением населению алкогольной продукции (в том числе спиртосодержащей продукции, используемой в качестве суррогатов алкоголя) и соблюдением установленных ограничений такого предложения, что в свою очередь требует взаимодействия уполномоченных органов государственной власти всех уровней, общественных организаций и религиозных объединений, а также представителей бизнеса и граждан.

В рамках направления (подпрограммы) "Развитие налоговой и таможенной системы и регулирование производства и оборота отдельных видов подакцизных товаров" государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" предусмотрено повышение эффективности государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции за счет совершенствования нормативной правовой базы в указанной сфере деятельности и внедрения риск-ориентированной модели контрольной (надзорной) деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и создания условий для сокращения нелегальных производства и оборота.

Развитие информационных технологий в секторе государственного управления предусматривается посредством цифровой трансформации контрольной (надзорной) деятельности, повышения эффективности применения единой государственной автоматизированной информационной системы и применения средств дистанционного контроля единой системы алкогольного рынка.

Аналогичные цели и задачи предусмотрены Концепцией совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2023 года N 3745-р.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 74 Федерального закона N 248-ФЗ если в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) выявлены факты причинения вреда (ущерба) или возникновения угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, сведения о нарушениях обязательных требований, контрольным (надзорным) органом может быть принято решение о выдаче предписания об устранении выявленных нарушений в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 2 статьи 90 Федерального закона N 248-ФЗ, в случае указания такой возможности в федеральном законе о виде контроля, законе субъекта Российской Федерации о виде контроля.

В настоящее время федеральными законами предусмотрена возможность выдачи предписания об устранении выявленных нарушений по результатам проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) в рамках регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия, государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля, муниципального контроля в сфере благоустройства.

В этой связи законопроектом в развитие курса на цифровизацию контроля и в целях "дистанцирования" инспектора от контролируемых лиц предусматривается введение возможности выдачи предписаний об устранении нарушений, выявляемых в ходе проводимого контрольными (надзорными) органами наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), за исключением нарушений, требующих проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий со взаимодействием с контролируемыми лицами, и пресечения незаконного оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции посредством их изъятия из незаконного оборота на основании решений уполномоченных в соответствии с законодательством Российской Федерации органов и должностных лиц.

При этом контроль за исполнением таких предписаний будет осуществляться также посредством проведения контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, что позволит снизить административную нагрузку на добросовестных предпринимателей, сделав его "неощутимым" при условии корректировки контролируемым лицом своего поведения с учетом обозначенных контрольным (надзорным) органом замечаний.

Реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов федерального бюджета и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также не повлечет необходимости увеличения штатной численности органов государственной власти. При этом усиление контроля за легальностью оборота алкогольной продукции приведет к обелению объема оборота алкоголя (снижению разницы между фактическим потреблением и объемом легальных розничных продаж), что в свою очередь обеспечит дополнительные поступления в федеральный бюджет и иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Установление отлагательного срока вступления в силу соответствующего Федерального закона обусловлено необходимостью адаптации субъектов административной юрисдикции к вводимому правовому регулированию, принятия и приведения в соответствие действующих подзаконных актов.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют новые требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Принятие законопроекта не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, при этом положительно повлияет на достижение целей национальных проектов и государственных программ Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" потребует принятия постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении общих требований к осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции" со сроком вступления в законную силу, идентичным сроку вступления в силу законопроекта. Головными исполнителями по разработке проекта постановления определить Минфин России и Росалкогольтабакконтроль, соисполнителями - Минэкономразвития России и Минпромторг России.

Также потребуется приведение действующих постановлений Правительства Российской Федерации в соответствие с проектируемыми изменениями:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 года N 2466 "О ведении и функционировании единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", головными исполнителями по внесению изменений определить Минфин России и Росалкогольтабакконтроль, соисполнителем - Минпромторг России.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2019 года N 1955 "Об обеспечении доступа к информации, содержащейся в государственной информационной системе мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации", головным исполнителем по внесению изменений определить Минпромторг России, соисполнителями - Минэкономразвития России, Минфин России и Росалкогольтабакконтроль.

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2019 года N 515 "О системе маркировки товаров средствами идентификации и прослеживаемости движения товаров", головным исполнителем по внесению изменений определить Минпромторг России, соисполнителями - Минэкономразвития России, Минфин России и Росалкогольтабакконтроль.

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2022 года N 2173 "Об утверждении Правил маркировки пива, напитков, изготавливаемых на основе пива, и отдельных видов слабоалкогольных напитков средствами идентификации и особенностях внедрения государственной информационной системы мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации, в отношении пива, напитков, изготавливаемых на основе пива, и отдельных видов слабоалкогольных напитков", головным исполнителем по внесению изменений определить Минпромторг России, соисполнителями - Минэкономразвития России, Минфин России и Росалкогольтабакконтроль.