Заключение Комиссии Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации по вопросам социальной политики на проект законодательной инициативы Государственного Совета Чувашской Республики N 8-454 "О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах"

Досье на проект федерального закона

По результатам рассмотрения указанного проекта законодательной инициативы (далее - законопроект), Комиссия Совета законодателей Российской Федерации по вопросам социальной политики (далее - Комиссия) отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах (далее - Федеральный закон N 5-ФЗ), предусматривающие обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов боевых действий, ветеранов боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий (далее - ветераны боевых действий) независимо от даты постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещения (вставших па учет до 1 января 2005 года и после указанной даты).

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом N 5-ФЗ за счет средств федерального бюджета жильем обеспечиваются ветераны боевых действий, инвалиды боевых действий, а также военнослужащие и лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, ставшие инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей), члены семей погибших (умерших) ветеранов и инвалидов боевых действий, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет до 1 января 2005 года.

Указанные категории лиц, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Необходимо отметить, что действовавшая до 1 января 2005 года система социальной защиты нуждающихся в улучшении жилищных условий указанных категорий граждан, предусматривала первоочередное бесплатное предоставление им жилых помещений, что означало наличие приоритетного права перед гражданами, состоящими в общей очереди лиц, нуждающихся в жилых помещениях.

Льгота в виде первоочередного бесплатного предоставления жилого помещения нуждающимся в улучшении жилищных условий ветеранам, включая ветеранам боевых действий, Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исключена, обязательства по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета были приняты в отношении категорий граждан, которые по состоянию на 1 января 2005 года были признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий и уже состояли на учете, но не были обеспечены жилым помещением до указанной даты.

Ветераны боевых действий, которые по состоянию на 1 января 2005 года не были признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий и не состояли на соответствующем учете (не могли также считаться приобретшими права на первоочередное бесплатное предоставление жилого помещения), жилым помещением обеспечиваются в соответствии с жилищным законодательством (на общих основаниях и, как и ранее за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации).

Следует отметить, что до настоящего времени не выполнены взятые государством обязательства по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета ветеранов боевых действий, вставших на учет до 1 января 2005 года - по состоянию на 1 января 2023 года численность не обеспеченных жилым помещением составляет 3800 человек.

Согласно финансово-экономическому обоснованию общее количество ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет после 1 января 2005 года, составляет 49 469 человек, и реализация предлагаемых изменений потребует расходов федерального бюджета в размере 63 884 158 416 рублей.

При этом в нарушение статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в законопроекте и материалах к нему отсутствуют нормы, определяющие источники и порядок исполнения таких расходных обязательств.

Принимая во внимание, что обеспечение жильем осуществляется в порядке очередности, в связи с чем без соответствующего финансового обеспечения реализации предлагаемых законопроектом изменений может привести к весьма длительному периоду ожидания обеспечения за счет средств федерального бюджета жильем указанных категорий лиц, вставших на учет после 1 января 2005 года, цель законопроекта по повышению социальной защищенности ветеранов боевых действий, не будет достигнута в ближайшее время.

Кроме того, необходимо отметить, что ранее Государственной Думой неоднократно рассматривались аналогичные законопроекты, (N 709715-7, N 676756-7, N 794488-6, N 612106-6, N 583476-6, N 340732-6). Указанные законопроекты не получили поддержки, поскольку реализация предлагаемых мер предусматривала значительное увеличение расходов федерального бюджета, при том, что источники и порядок исполнения таких расходных обязательств не были определены. Аналогичные законодательные инициативы также являлись предметом рассмотрения Комиссии (N 7-1635, N 7-1667), по результатам которого авторам данных законодательных инициатива было рекомендовано не вносить их на рассмотрение в Государственную Думу.

Председатель Комитета Совета Федерации по социальной политике полагает, что законопроект нуждается в дополнительной проработке и обосновании и отмечает, что решение обозначенного в законопроекте вопроса станет возможным после исполнения Российской Федерацией взятых ранее расходных обязательств в вышеуказанной сфере.

Одновременно обращается внимание, что вопрос правомерности такого рода правовых механизмов во взаимосвязи со временем постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно Определению Конституционного Суда от 16 июля 2015 года N 1707-О введение федеральным законодателем такого условия возникновения права, не является нарушением конституционных прав и свобод человека. При этом, как обратил внимание Конституционный Суд в своем Постановлении от 22 января 2018 года N 4-П, дополнительные социальные гарантии для граждан должны быть реальными, то есть выполнимыми с точки зрения достигнутого уровня социально-экономического развития общества.

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы отмечается, что дата постановки на учет (до 1 января 2005 года) связана с вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, изменившего порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан с указанной даты. Кроме того, 1 марта 2005 года вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации, которым был установлен новый механизм предоставления жилых помещений. Применительно к лицам, вставшим на учет до 1 января 2005 года, был сохранен ранее действовавший порядок обеспечения жильем в целях недопущения ухудшения правового положения указанных лиц.

Таким образом, исключение из Федерального закона N 5-ФЗ требования о постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года приведет к продлению правового регулирования в части обеспечения граждан жильем, которое, по сути, является исключением из общих правил, установленных законодательством Российской Федерации.

Председатели Парламента Кабардино-Балкарской Республики и Сахалинской областной Думы поддерживают законопроект без замечаний.

Председатель Законодательной Думы Томской области полагает, что законопроект нуждается в доработке с учетом высказанных замечаний.

Председатели Ивановской областной Думы и Законодательного Собрания Красноярского края указывают на необходимость получения заключения Правительства Российской Федерации на законопроект.

На основании изложенного Комиссия Совета законодателей по вопросам социальной политики рекомендует Государственному Совету Чувашской Республики не вносить на рассмотрение в Государственную Думу проект законодательной инициативы N 8-454 "О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах".

Вместе с тем, Комиссия отмечает, что настоящий отзыв не может препятствовать Государственному Совету Чувашской Республики в реализации права законодательной инициативы и принятию решения о внесении подготовленного законопроекта в Государственную Думу.

Председатель Комиссии, Председатель Ивановской областной Думы

М.А. Дмитриева