Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по финансовому рынку от 8 мая 2024 г. N 158/5 (восьмого созыва) о проекте федерального закона N 476442-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (в части установления дополнительного механизма защиты гражданина - потребителя финансовых услуг при заключении им договоров потребительского кредита (займа) внесен депутатом Государственной Думы Н.В. Костенко, А.Г. Аксаковым и другими

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 476442-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (далее - проект федерального закона), Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) отмечает следующее.

Проектом федерального закона в целях противодействия мошенническим практикам на финансовом рынке предлагается обязать системно значимые кредитные организации обеспечить возможность клиенту - физическому лицу (далее - представляемое лицо) путем оформления доверенности назначить третье лицо (далее - доверенное лицо), которое будет подтверждать намерение этого клиента осуществить операции с денежными средствами с использованием дистанционных (цифровых) каналов (далее - операция).

В частности предусматривается, что доверенное лицо в течение 12 часов с момента получения уведомления от банка о совершаемой представляемым лицом операции должно подтвердить или отклонить такую операцию. Порядок взаимодействия указанных лиц и тарифное обслуживание будут установлены в соглашении между банком, доверенным лицом и представляемым лицом.

При этом проектируемые изменения не будут распространяться на операции, совершаемые с использованием сервиса быстрых платежей, платежных карт и (или) электронных денежных средств.

Поддерживая разработку и реализацию различных мер, направленных на борьбу с мошенничеством в кредитно-финансовой сфере, Комитет обращает внимание на следующее.

1. В настоящее время общие положения института доверенности содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) и иных законодательных актах, например, "Основах законодательства Российской Федерации о нотариате".

Проанализировав предлагаемые изменения, становится очевидным, что проектируемые положения не согласуются с общими положениями института доверенности ввиду следующего.

1) согласно части 1 статьи 185 ГК РФ доверенность предназначена для представительства одного лица другим лицом в целях совершения от имени и в интересах лица, которым была выдана доверенность, определенных действий. Фактически доверенность фиксирует полномочия представителя и предназначена для того, чтобы он мог их подтвердить, т.к. третьи лица должны иметь возможность убедиться в них. Из чего следует, что выдаваемая одним лицом доверенность наделяет другое лицо полномочиями именно представлять его интересы, а не совершать определенные действия самостоятельно и на свое усмотрение.

При этом, также, важно отметить, что доверенность может быть простой или нотариально заверенной, что в свою очередь порождает отличный механизм ее оформления, предоставления, а также комплекс полномочий (и обязанностей), возлагаемых на доверенное лицо ¹.

Вместе с тем из текста законопроекта и представленных материалов однозначно установить вид доверенности, которая будет необходима для реализации проектируемых положений, не представляется возможным, что создает правовую неопределенность.

Кроме того полагаем, что нотариальное заверение доверенности, выдаваемой представителем доверенной стороне, дополнительно защитит граждан от недобросовестных лиц, ставших доверенной стороной вследствие введения в заблуждение отдельных лиц, наиболее подверженных такому влиянию (например, лиц пожилого возраста).

2) частью 4 статьи 185 ГК РФ предусмотрена возможность применять правила гражданского законодательства о доверенности также в случаях, когда полномочия представителя (доверенного лица) содержатся в договоре, в том числе в договоре между представителем и представляемым лицом, между представляемым лицом и третьим лицом.

Обращаем внимание, что данный вопрос в проектируемых нормах также не урегулирован.

3) часть 1 стати 186 ГК РФ предусматривает годичный срок действия доверенности, если иной срок не установлен в самой доверенности.

При этом остается неясным, ограничен ли срок действия предлагаемого законопроектом вида доверенности одним годом, а также каков порядок пролонгации такой доверенности.

4) законодательством о доверенности также предусматривается возможность совершения доверенности и в электронной форме ². В таком случае лицо, обратившееся за удостоверением доверенности, обязано подписать документ в присутствии нотариуса усиленной квалифицированной электронной подписью (далее - УКЭП).

Учитывая, что в законопроекте механизм оформления, выдачи, представления и принятия доверенности не раскрывается, полагаем, что в случае, если форма доверенности, в соответствии с соглашением, которое будет заключено между банком, представляемым лицом и доверенным лицом будет предусматривать только электронную форму, то представляемому лицу (клиенту) потребуется подписать документ в присутствии нотариуса УКЭП.

Отмечаем, в таком случае подобный механизм потребует от представляемого лица (клиента банка) дополнительных финансовых и иных затрат, что может оказать негативное влияние на востребованность проектируемого механизма в целом.

5) выдача доверенности является односторонней сделкой, а не договором ³.

В этой связи стоит отметить, что подпункт 3 пункта 1 статьи 188 ГК РФ допускает возможность представителя (доверенного лица) отказаться от возлагаемых на него доверенностью полномочий. В таком случае проектируемый механизм фактически становится неэффективным, поскольку вследствие такого отказа доверенность прекращает свое действие.

Также отмечаем необходимость определить порядок отмены клиентом необходимости подтверждения совершаемых им операций доверенным лицом во избежание возможных злоупотреблений со стороны последнего.

Кроме того, представитель (доверенное лицо) может, также, и воздерживаться от реализации возложенных на него полномочий по доверенности, что аналогично существенно снижает эффективность проектируемого механизма.

Дополнительно стоит обратить внимание и на то, что превентивного урегулирования могут потребовать и случаи, при которых кредитной организации представляемое лицо подтверждает, в том числе неоднократно, намерение совершить определенную операцию, а доверенное лицо совершение клиентом - представляемым лицом такой операции отвергает.

2. Доверенное лицо должно быть идентифицировано кредитной организацией в целях проверки его полномочий действовать в интересах представляемого лица.

Вместе с тем в настоящее время кредитные организации проводят идентификацию своих клиентов, в связи с чем возникает неопределенность в способах взаимодействия кредитных организаций с доверенным лицом, не являющимся клиентом данной кредитной организации.

3. В проекте федерального закона не урегулирован порядок информирования кредитором доверенной стороны о намерении представляемого лица совершить операцию, равно как и информирование доверенной стороной кредитора о подтверждении или отклонении указанной операции в случае, если доверенная сторона и сам представляемый являются клиентами разных банков.

4. Проектом федерального закона предусматривается, что порядок взаимодействия по информированию доверенного лица, уведомлению доверенным лицом банка о подтверждении или отклонении операции представляемого, а также тарифное обслуживание такого взаимодействия будет устанавливаться соглашением между банком, доверенным лицом и представляемым.

Вместе с тем отмечаем, что в данном случае банк является заинтересованной стороной такого соглашения, вследствие чего в правоприменительной практике могут возникнуть риски недобросовестных действий при оформлении таких соглашений со стороны кредитора.

5. Проектируемые нормы обязуют только системно значимые кредитные организации обеспечить возможность назначать доверенное лицо при совершении представляемым лицом операций.

При этом в представленных к законопроекту материалах не приведено обоснование такого узкого круга лиц (кредиторов), на которых возлагается указанная обязанность.

Так, по состоянию на 1 марта 2024 г., в Российской Федерации действуют всего 321 кредитная организация, из которых 222 банка с универсальной лицензией, 99 - с базовой и 37 небанковских кредитных организаций. При этом системно значимых кредитных организаций в Российской Федерации всего 13, в связи с чем реализация проектируемых норм может создать неблагоприятные условия для развития конкуренции на финансовом рынке, создаст неравные условия для потребителей финансовых услуг.

6. Обращаем внимание, что в законодательстве Российской Федерации не содержится используемая в законопроекте формулировка "с использованием дистанционных (цифровых) каналов".

Данная формулировка используется, например, в распоряжении Правительства Российской Федерации ⁴ или информационном письме Банка России ^*(5), в связи с чем необходимо либо рассмотреть вопрос установления в законодательстве данного определения, либо использовать формулировки, которые уже предусмотрены в законодательстве Российской Федерации.

Учитывая все вышесказанное, Комитет поддерживает принятие законопроекта в первом чтении при условии его доработки с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков

------------------------------

¹ доверенность на совершение сделок, требующих нотариальной формы, на подачу заявлений о государственной регистрации прав или сделок должна быть нотариально удостоверена (часть 1 статьи 185.1 ГК РФ), доверенность, выдаваемая в порядке передоверия, должна быть нотариально удостоверена (часть 3 статьи 187 ГК РФ) и пр.

²статья 44.2 "Основы законодательства Российской Федерации о нотариате", пункт 6.1 Письма ФНП от 22.07.2016 N 2668/03-16-3 "О Методических рекомендациях по удостоверению доверенностей"

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 6.1 Методических рекомендаций по удостоверению доверенностей, направленных письмом ФНП от 22.07.2016 N 2668/03-16-3

³ позиция Верховного Суда Российской Федерации - для совершения этой сделки согласие другой стороны (представителя) не требуется, достаточно лишь воли одной из сторон - представляемого

⁴Распоряжение Правительства РФ от 20.02.2021 N 431-р "Об утверждении Концепции цифровой и функциональной трансформации социальной сферы, относящейся к сфере деятельности Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, на период до 2025 года"

⁵Информационное письмо Банка России от 29.12.2020 N ИН-01-59/184 "О рекомендациях по доступности дистанционных (цифровых) каналов для потребителей финансовых услуг, в том числе лиц с инвалидностью и иных маломобильных групп населения, и предоставлению финансовых продуктов (услуг) населению посредством дистанционных (цифровых) каналов"