Пояснительная записка к проекту федерального закона N 677687-8 "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Предложение по внесению изменений в статью 10 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) сформировано на основании необходимости разделения сферы ответственности на всех этапах подготовки и принятия управленческих решений по содержанию, строительству новых и приведению к нормативному состоянию существующих объектов инфраструктуры, в частности, пешеходных мостов и тоннелей.

В настоящее время идет оживленное развитие городской инфраструктуры (строительство жилых домов, крупных торговых центров, социально значимых объектов) в непосредственной близости от объектов транспорта. Для снижения рисков травматизма жителей необходимо строительство безопасных переходов через железнодорожные пути и ограждений зоны движения поездов. В ОАО "РЖД" поступает огромное количество обращений от граждан, а также представителей органов законодательной и исполнительной властей о необходимости строительства переходов через железнодорожные пути для обеспечения транспортной доступности для граждан социально значимых объектов инфраструктуры населенного пункта, а не для совершения ими поездок железнодорожным транспортом.

Пунктом 2 статьи 10 Закона N 17-ФЗ установлено, что проектирование, строительство, реконструкция, включая электрификацию, и содержание объектов железнодорожного транспорта, имеющих региональное и местное значение, в том числе железнодорожных вокзалов, пешеходных мостов, пассажирских платформ, приобретение железнодорожного подвижного состава для перевозок грузов, приобретение контейнеров, электропоездов (вагонов) для перевозок пассажиров в пригородном сообщении, строительство жилых домов и объектов непроизводственного назначения осуществляются за счет собственных средств владельцев инфраструктур, перевозчиков, иных физических и юридических лиц, а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных не запрещенных законом источников.

На железнодорожной инфраструктуре ОАО "РЖД" эксплуатируются 1251 пешеходных мостов и тоннелей, предназначенных для безопасного передвижения пассажиров. Выполняемая в компании работа по оздоровлению инфраструктуры позволяет обеспечивать надежное функционирование обустройств, проводить работу по повышению качества предоставления услуг пассажирам и снижения риска возникновения травматических случаев.

Внесение изменений в пункт 2 статьи 10 Закона N 17-ФЗ установит корректные адресные требования по отнесению расходов на проектирование, строительство, реконструкцию, включая электрификацию, и содержание пешеходных мостов, тоннелей в зависимости от их назначения - служить транзитному пропуску пешеходов или обеспечивать доступ к железнодорожному транспорту, что соответствует Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Вместе с этим ОАО "РЖД" оказывает содействие в строительстве пешеходных мостов транзитного назначения по предложениям публично-правовых образований в виде предоставления безвозмездных "окон" в графике движения поездов для проведения строительно-монтажных работ.

Без внесения предлагаемых изменений в Закон N 17-ФЗ возникают риски возложения на ОАО "РЖД" неправомерных расходов на строительство пешеходных мостов и тоннелей, не участвующих в процессе предоставления услуг пассажирам. Сроки реализации по таким обязательствам будут в прямой зависимости от планирования расходов по основным видам деятельности ОАО "РЖД" и риском невыполнения ранее взятых на себя обязательств по предоставлению транспортных услуг.

При предлагаемом подходе разграничения вопросов финансирования владельцу инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования будет доступно планировать строительство или реконструкцию объекта, основываясь на результатах своей эксплуатационной деятельности и технологической оптимальности, а при необходимости участвовать в реализации совместных инвестиционных проектов.

Повышая стандарты и качество жизни, нельзя не предусматривать финансирование на цели доступности социально значимых объектов в статьях дорожного и транспортного строительства региональных бюджетов. Потребность в данных объектах вызвана формированием необходимой инфраструктуры конкретного населенного пункта, поэтому строительство, дальнейшее поддержание технического состояния пешеходных переходов (мостов и тоннелей), которые не имеют выход на железнодорожную инфраструктуру, находится в сфере ответственности субъектов Российской Федерации. Не учитывать это - значит закладывать риск возникновения социальной напряженности.

Подпунктом 4.1 статьи 6 ГрК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности отнесено установление требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов.

Пунктами 1, 3 и 5 статьи 7 ГрК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности отнесена подготовка и утверждение документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования и согласование проектов схем территориального планирования муниципальных районов, проектов генеральных планов поселений, городских округов, проектов правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных ГрК РФ.

В пункте 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Фактически указанные выше требования ГрК РФ обязывают органы государственной власти осуществлять разработку региональных нормативов градостроительного проектирования, обеспечивать благоприятные условия жизнедеятельности человека и устойчивого развития территорий, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, с учетом интересов граждан и их объединений.

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа. Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального регионального и местного значения.

Генеральным планом субъекта Российской Федерации должно быть предусмотрено строительство сети дорог, строительство новых мостов, транспортных развязок и надземных (подземных) пешеходных переходов улично-дорожной сети. Таким образом, установление в генеральном плане функциональной зоны для объектов местного значения (в нашем случае пешеходных мостов (тоннелей) через железнодорожные пути) соответствует положениям приведенной нормы права.

Проектировать транспортную сеть и улично-дорожную сеть городских и сельских поселений следует в виде единой системы в увязке с планировочной структурой поселения и прилегающей к нему территории, обеспечивающей удобные, быстрые и безопасные транспортные связи со всеми функциональными зонами, с другими поселениями системы расселения, объектами, расположенными в пригородной зоне, остановочными пунктами междугородного сообщения. Структура улично-дорожной сети должна обеспечивать возможность альтернативных маршрутов движения по дублирующим направлениям.

Учет совокупности социальных, транспортных, экономических, экологических факторов, природных особенностей является обоснованием долгосрочной стратегии застройки, минимизирует риски увеличения расходов бюджета субъектов Российской Федерации.

При принятии программ улучшения жилищных условий, развития сервисных и производственных направлений считаем обязательным предусматривать мероприятия по комплексному развитию улично-дорожной сети и всех видов общественного транспорта. Осуществление сбалансированного и взаимоувязанного развития инфраструктуры смежных видов транспорта необходимо осуществлять в рамках реализации комплексных проектов социально-экономического развития округов.

С внесением предлагаемых изменений в Закон N 17-ФЗ будет достигнута максимальная эффективность за счет целевой проработки градостроительных, технологических, инженерных, экономических и финансовых вопросов, при этом появится возможность использования субъектами Российской Федерации внебюджетного финансирования для ликвидации недостаточности темпов строительства объектов пешеходной инфраструктуры, необходимых для комплексного развития территории.

Достижение указанных требований позволит осуществлять бюджетное прогнозирование, опираясь на реальные расчеты, рассматривая различные подходы к формированию бюджетной политики на основе учета системы экономических и социальных факторов, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях, а также совершенствовать механизм принятия решений о направлении инвестиций в объекты социальной и транспортной инфраструктуры.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Законопроект) позволит разграничить ответственность между субъектами Российской Федерации, местными органами самоуправления, владельцами инфраструктуры и иными физическими и юридическими лицами за строительство и последующее содержание пешеходных мостов и тоннелей, не имеющих выходов на железнодорожную инфраструктуру.

При размещении жилой застройки, торгово-развлекательных и иных объектов социального назначения вблизи железнодорожных путей необходимо обеспечивать условия по безопасному переходу людей через железнодорожные пути (устройство мостов и тоннелей).

Подготовка и утверждение документов территориального планирования субъекта Российской Федерации и поселений относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности (статьи 7, 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проектировать транспортную сеть и улично-дорожную сеть городских и сельских поселений следует в виде единой системы в увязке с планировочной структурой поселения и прилегающей к нему территории, обеспечивающей удобные, быстрые и безопасные транспортные связи со всеми функциональными зонами, с другими поселениями системы расселения, объектами, расположенными в пригородной зоне, остановочными пунктами междугородного сообщения. Структура улично-дорожной сети должна обеспечивать возможность альтернативных маршрутов движения по дублирующим направлениям.

Таким образом, законопроект не вводит новой обязанности, а направлен исключительно на разграничение ответственности по отнесению расходов на проектирование, строительство, реконструкцию, включая электрификацию, и содержание пешеходных мостов и тоннелей в зависимости от их назначения - служить транзитному пропуску пешеходов или обеспечивать доступ к железнодорожному транспорту.

Законопроект предусматривает возможность осуществлять проектирование, строительство, реконструкцию, включая электрификацию, и содержание пешеходных мостов и тоннелей, имеющих региональное и местное значение, пересекающих железнодорожные пути и не имеющих лестничных маршей с выходом на пассажирские платформы для посадки и высадки пассажиров железнодорожного транспорта (транзитные пешеходные мосты и тоннели), за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных не запрещенных законом источников.

Также проектирование, строительство, реконструкция, включая электрификацию, и содержание указанных объектов могут осуществляться за счет средств федерального бюджета.

При этом владелец инфраструктуры (ОАО "РЖД") со своей стороны готов оказывать содействие при строительстве пешеходных мостов и тоннелей, которые не имеют выходов на пассажирские платформы путем выдачи технических условий; обеспечения выноса железнодорожных коммуникаций из зоны строительства, а также в предоставлении "окна" в графике движения поездов для проведения строительно-монтажных работ.

Строительство пешеходного моста, имеющего региональное и местное значение, пересекающего железнодорожные пути и не имеющего лестничных маршей с выходом на пассажирские платформы для посадки и высадки пассажиров железнодорожного транспорта, в среднем составит от 80 до 250 млн. рублей (стоимость приведена исходя из стоимости объектов-аналогов, строительство которых осуществлялось в 2020 - 2022 годах). Так, например строительство пешеходных мостов на станциях Чебеньки Оренбургской области составило 105,641 млн. рублей, Никель Оренбургской области - 130,501 млн. рублей, Шарья Костромской области - 297,248 млн. рублей, Яблоновая в Читинском районе Забайкальского края - 111,7 млн. рублей, Новоподрезково в г. Москве - 121,694 млн. рублей, Янаул в Республике Башкортостан - 166,248 млн. рублей, Брянск-2 - 236,119 млн. рублей.

При этом следует отметить, что стоимость строительства пешеходного моста зависит от количества пересекаемых путей, наличия освещения и щадящих сходов для оборудования пандусами для маломобильных граждан и устройствами подъема для инвалидных тележек, применение лифтового оборудования, количества пешеходных сходов.

Сроки строительства одного сооружения для пешеходного пересечения железнодорожных путей в разных уровнях составляют от 6 до 15 месяцев, предшествующие строительству проектно-изыскательские работы - от 6 до 12 месяцев.

Стоимость строительства пешеходного тоннеля на 30% - 50% выше стоимости строительства пешеходного моста.

В настоящее время на балансе ОАО "РЖД" находится 1251 пешеходный мост и тоннель.

Затраты на уборку пешеходных мостов и тоннелей в разных уровнях в среднем составляют от 200 тыс. рублей до 691 тыс. рублей.

Затраты на текущее содержание пешеходного моста - от 115 тыс. рублей до 266 тыс. рублей.

Решение проблемы организации безопасного перехода граждан при непосредственном примыкании густонаселенных территорий (городов, поселков, поселений) к объектам инфраструктуры железнодорожного транспорта возможно только во взаимодействии и сотрудничестве с субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления и с привлечением частного бизнеса.

Принимая во внимание, что необходимость соответствовать современным требованиям комфортной и безопасной среды для населения не может быть отнесена только на счет одного из хозяйствующих субъектов, четкое разделение ответственности позволит оперативно реагировать на изменения в градостроительной политике и рост мобильности жителей.

Перечень актов федерального законодательства и иных нормативно правовых актов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.