Пояснительная записка к проекту федерального закона N 709858-8 "О внесении изменений в статью 29 Федерального закона "О защите конкуренции"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 29 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - законопроект) разработан в целях установления дополнительного механизма контроля за сделками экономической концентрации, совершаемыми крупными финансовыми организациями.

В настоящее время частью 1 статьи 29 Закона о защите конкуренции установлена необходимость получения предварительного согласия на совершение сделок с акциями (долями), активами финансовой организации или правами в отношении финансовой организации в случае, если стоимость активов по последнему балансу финансовой организации превышает величину, установленную постановлениями Правительства Российской Федерации от 18 октября 2014 года N 1072 "Об установлении величин активов финансовых организаций, поднадзорных Центральному банку Российской Федерации, в целях осуществления антимонопольного контроля" (далее - Постановление N 1072) и от 27 сентября 2021 года N 1621 "Об установлении величин активов лизинговых компаний в целях осуществления антимонопольного контроля" (далее - Постановление N 1621). Соответственно, если размер активов финансовой организации меньше установленной величины, может быть приобретено любое количество таких организаций без согласования.

Законопроектом предлагается ввести дополнительный контроль за совершением сделок, осуществляемых крупными финансовыми организациями, стоимость активов (суммарной стоимости активов финансовых организаций, входящих в одну группу лиц) которых превышает значения, установленные Правительством Российской Федерации в том числе по согласованию с Банком России, независимо от размера активов финансовых организаций, являющихся объектом экономической концентрации.

По оценкам ФАС России и Банка России финансовый рынок характеризуется высокой степенью концентрации в отдельных сегментах, что особенно характерно для сегментов оказания услуг физическим лицам (кредитование, привлечение средств, платежные и инвестиционные услуги) и связано в том числе с эффектом масштаба, сетевыми эффектами у крупнейших участников рынка, опережающим развитием их цифровых сервисов.

Так, например, в рамках проводимого ФАС России мониторинга состояния конкурентной среды на рынке банковских услуг было установлено, что последние годы наблюдается усиление концентрации как на федеральных, так и на региональных рынках банковских услуг.

В первом полугодии 2023 года федеральный рынок кредитования физических лиц характеризовался высоким уровнем концентрации. При этом в первом полугодии 2023 года по сравнению с 2021 годом показатели рыночной концентрации, используемые при определении уровня концентрации товарного рынка, увеличились: индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана (HHI) с 2373 до 2687, коэффициент рыночной концентрации (CR3) с 67,93 процента до 73,51 процента.

Федеральный рынок кредитования юридических лиц являлся умеренноконцентрированным, показатели его рыночной концентрации в первом полугодии 2023 года увеличились: индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана (HHI) с 1554 до 1690, коэффициент рыночной концентрации (CR3) с 58,84 процента до 63,47 процента.

На федеральном рынке привлечения денежных средств физических лиц, характеризовавшемся высоким уровнем концентрации, показатели рыночной концентрации также увеличились: индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана (HHI) с 2352 до 2460, коэффициент рыночной концентрации (СЮ) с 65,83 процента до 69,20 процента.

Показатели рыночной концентрации федерального рынка привлечения денежных средств юридических лиц, являвшегося умеренноконцентрированным, увеличились: индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана (HHI) с 1097 до 1352, коэффициент рыночной концентрации (CR3) с 52,98 процента до 60,35 процента.

При этом большинство региональных рынков банковских услуг по всем сегментам характеризуется высоким уровнем концентрации (некоторые из этих рынков в 2021 году были умеренноконцентрированными).

При повышении уровня концентрации усиливается разрыв между крупными и небольшими организациями, в связи с чем менее крупным участникам рынка сложнее конкурировать с крупными участниками ввиду наличия у них существенного конкурентного преимущества (в виде ресурсов, кадров и т.д.). Это негативно сказывается на состоянии конкурентной среды, а также приводит к повышению дополнительных издержек для бизнеса и граждан.

Как показывает практика рассмотрения ходатайств о даче антимонопольным органом согласия на совершение сделок, повышение уровня концентрации возможно не только за счет естественного течения экономических процессов или проявлений монополистической деятельности, запрещенной антимонопольным законодательством, но и за счет сделок концентрации, совершение которых может оказывать непосредственное влияние на уровень конкуренции.

В частности, за период с 2014 по 2023 год было рассмотрено 23 ходатайства на финансовых рынках, из них 16, представленных в соответствии с требованиями статьи 29 Закона о защите конкуренции в части совершения сделок, в том числе крупными финансовыми организациями в отношении конкурентов. По результатам рассмотрения указанных ходатайств были выданы предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Учитывая изложенное, в связи с наличием проблемы, связанной с увеличением концентрации на соответствующих рынках финансовых услуг, законопроектом предлагается осуществлять дополнительный контроль за сделками крупных финансовых организаций в отношении иных финансовых организаций того же вида, стоимость активов которых не превышает значения, установленные Постановлением N 1072 и Постановлением N 1621.

Реализация положений, предусмотренных законопроектом, позволит повысить эффективность мер антимонопольного контроля в отношении крупных финансовых организаций, а также защищенность прав и интересов остальных участников финансового рынка от возможных проявлений монополистической деятельности с использованием доступного антимонопольному органу инструментария - государственного контроля за экономической концентрацией.

Предлагаемый подход позволит точечно контролировать сделки, совершение которых может оказать негативное влияние на состояние конкуренции на соответствующем рынке финансовых услуг, и применять риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией без необходимости нести дополнительные регулятивные издержки остальным участникам рынка.

Частью 3 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за непредставление в антимонопольный орган ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством, представление ходатайств, содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение установленных антимонопольным законодательством порядка и сроков подачи ходатайств в антимонопольный орган.

Законопроект содержит требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Законопроект не оказывает влияние на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

С учетом положений статьи 3 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" законопроект предполагает вступление в силу его положений с 1 сентября 2025 г.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 29 Федерального закона "О защите конкуренции"

Реализация положений, предусмотренных проектом федерального закона "О внесении изменений в статью 29 Федерального закона "О защите конкуренции", не окажет влияния на доходы и расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 29 Федерального закона "О защите конкуренции"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 29 Федерального закона "О защите конкуренции" не потребуется признание утратившими силу, приостановление, изменение или принятие других федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 29 Федерального закона "О защите конкуренции"

В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статью 29 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон) потребуется:

1. Принятие постановления Правительства Российской Федерации "Об установлении величин активов финансовых организаций, поднадзорных Центральному банку Российской Федерации, в целях осуществления антимонопольного контроля и о признании утратившими силу некоторых актов и отдельного положения акта Правительства Российской Федерации" и признание утратившими силу:

1) пункта 501 Перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. N 2467 (далее - Перечень, Постановление N 2467 соответственно),

2) постановления Правительства Российской Федерации от 18 октября 2014 г. N 1072 "Об установлении величин активов финансовых организаций, поднадзорных Центральному банку Российской Федерации, в целях осуществления антимонопольного контроля".

Наименование проекта нормативного правового акта - "Об установлении величин активов финансовых организаций, поднадзорных Центральному банку Российской Федерации, в целях осуществления антимонопольного контроля и о признании утратившими силу некоторых актов и отдельного положения акта Правительства Российской Федерации".

Обоснование необходимости принятия постановления Правительства Российской Федерации:

1) статья 1 Федерального закона, которой предусматривается введение дополнительного контроля за совершением сделок, осуществляемых крупными финансовыми организациями, стоимость активов (суммарной стоимости активов финансовых организаций, входящих в одну группу лиц) которых превышает значения, установленные Правительством Российской Федерации в том числе по согласованию с Банком России, независимо от размера активов финансовых организаций, являющихся объектом экономической концентрации,

2) пункт 2 Постановления N 2467, согласно которому при необходимости изменения после 1 января 2021 года нормативного правового акта, включенного в Перечень, такой правовой акт признается утратившим силу, а федеральный орган исполнительной власти разрабатывает проект нового нормативного правового акта.

Цель: установление величин стоимости активов, а также суммарной стоимости активов финансовых организаций, при превышении которых требуется получение предварительного согласия антимонопольного органа на совершение сделок и действий, предусмотренных статьями 27 и 29 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в целях обеспечения государственного контроля в сфере экономической концентрации.

Предмет и содержание правового регулирования: правоотношения, возникающие при реализации государственной функции по рассмотрению сделок и действий с акциями (долями), активами финансовых организаций или правами в отношении финансовых организаций, подлежащих предварительному согласованию с антимонопольным органом.

Срок подготовки - до 1 июня 2025 г.

Головной исполнитель - ФАС России.

Соисполнители - Минфин России при участии Банка России.

2. Внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2021 г. N 1621 "Об установлении величин активов лизинговых компаний в целях осуществления антимонопольного контроля".

Наименование проекта нормативного правового акта - "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2021 г. N 1621".

Обоснование необходимости внесения изменений - статья 1 Федерального закона, которой предусматривается введение дополнительного контроля за совершением сделок, осуществляемых крупными лизинговыми компаниями, стоимость активов (суммарных активов лизинговых компаний, входящих в одну группу лиц) которых превышает значения, установленные Правительством Российской Федерации, независимо от размера активов лизинговых компаний, являющихся объектом экономической концентрации.

Цель: установление величины стоимости активов, а также суммарной стоимости активов крупных лизинговых компаний, при превышении которой требуется получение предварительного согласия антимонопольного органа на совершение сделок в отношении иных лизинговых компаний, предусмотренных Законом о защите конкуренции, в целях обеспечения государственного контроля в сфере экономической концентрации.

Предмет и содержание правового регулирования: правоотношения, возникающие при реализации государственной функции по рассмотрению сделок с акциями (долями), активами лизинговых компаний или правами в отношении лизинговых компаний, подлежащих предварительному согласованию с антимонопольным органом.

Срок подготовки - до 1 июня 2025 г.

Головной исполнитель - ФАС России.

Соисполнитель - Минфин России.