Пояснительная записка к проекту федерального закона N 319049-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (новая редакция)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 319049-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

С каждым годом повышается интерес российских граждан к путешествиям по территории Российской Федерации, и железнодорожный транспорт способствует не только развитию внутреннего туризма, делая его более удобным и комфортным, но и учитывает потребности населения в разностороннем отдыхе, в том числе предоставляя туристам возможность в ходе "туристского железнодорожного маршрута" приобщиться к культурным ценностям, погрузиться в изучение истории и традиций страны.

"Туристские железнодорожные маршруты", как правило, носят событийный и/или сезонный характер, и одним из наиболее востребованных маршрутов сегодня является так называемый "круговой" маршрут, где пункт отправления и пункт назначения совпадают.

Вместе с тем, анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет утверждать о недостаточности имеющихся правовых норм для развития "туристских железнодорожных маршрутов". Более того, перевозки в железнодорожных поездах не позволяют в полной мере обеспечить туристов всем разнообразным комплексом туристских услуг в виду отсутствия специального правого регулирования на железнодорожном транспорте.

Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности" (далее - Законопроект) разработан в целях устранения существующего правового пробела в законодательном регулировании железнодорожных перевозок в части предоставления гражданам туристских услуг, установления единообразного понятийного аппарата на законодательном уровне, разработки отдельных правил и требований к "туристским железнодорожным перевозкам" и "туристским железнодорожным маршрутам", что позволит сформировать в Российской Федерации ещё одно направление туристкой деятельности, российским железным дорогам - стабильно развивать внутренние железнодорожные туристские перевозки, а туристам - получать качественные и разнообразные туристские услуги в железнодорожных поездах.

Исходя из вышеизложенного, в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ" (далее - Устав железнодорожного транспорта) Законопроектом предлагается дополнить статью 2, содержащую основные понятия, используемые в Уставе железнодорожного транспорта, таким понятием, как "туристская железнодорожная перевозка".

Также Законопроектом предлагается включить понятия "железнодорожный туризм", "туристский поезд" и "туристский железнодорожный маршрут" в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ (далее - Закон об основах туризма), регулирующий вопросы в сфере туризма. Одновременно Закон об основах туризма предлагается дополнить нормой о наделении полномочиями органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере туризма по утверждению методических рекомендаций по формированию перевозчиками туристских железнодорожных маршрутов железнодорожным транспортом и требований к ним.

Установление единого понятийного аппарата на законодательном уровне позволит разработать соответствующие нормативно-правовые акты, регулирующие особенности перевозки пассажиров (туристов, экскурсантов) в "туристских поездах", федеральному органу исполнительной власти в области железнодорожного транспорта принимать решения по развитию и поддержке данного направления деятельности (например, производство специализированных туристских вагонов для перевозки пассажиров и инвалидов из числа туристов (экскурсантов)), а заинтересованным ведомствам и организациям формировать специальные программы, направленные, например, на поддержку материнства и детства и другие.

"Туристские железнодорожные маршруты" разрабатываются в целях развития внутреннего туризма и способствуют не только комфортному и познавательному путешествию наших граждан по стране, но и позволяют субъектам РФ активнее развивать свою инфраструктуру и экономику региона в целом.

Вместе с тем, "туристские железнодорожные маршруты" по сравнению с перевозкой пассажиров по обычным железнодорожным маршрутам имеют свои особенности, в первую очередь, связанные с тем, что они не преследуют цель доставить человека из пункта "А" в пункт "В". Как уже указывалось ранее, пункт отправления и пункт назначения движения "туристского железнодорожного маршрута" в ряде случаев совпадают ("круговой" маршрут) и поезд движется по маршруту, как правило, с неизменным количеством пассажиров. Тогда как при перевозке пассажиров в поездах дальнего следования и пригородного сообщения пункт отправления и пункт назначения поезда не совпадают, движение поезда по маршруту осуществляется с разным количеством пассажиров, которые заходят и/или выходят на разных станциях по пути следования пассажирского поезда согласно проездным документам (билетам). Высадка же и последующая посадка пассажиров в "туристский поезд", следующий по туристскому маршруту, на промежуточных остановках в целях ознакомления с достопримечательностями, не является основанием для расторжения договора перевозки (билет, проездной документ). При этом продление срока действия проездного документа (билета) в "туристском железнодорожном поезде" не допускается.

Отдельно стоит отметить, что перевозке пассажиров "туристским поездом" предшествует заключение договора на оказание туристского продукта, включающего в себя не только перевозку пассажиров железнодорожным транспортом и его размещение, но и наземное обслуживание: проведение экскурсий, развлекательных мероприятий, организацию питания пассажиров, перевозку пассажиров на экскурсионных автобусах во время остановки поезда и высадки пассажиров для экскурсионных целей. Во время всего путешествия, а также при встрече и проводах пассажиров (туристов), путешествующих "туристским поездом", на железнодорожной инфраструктуре (на платформах, станциях, вокзалах, в поезде) может быть организовано музыкальное и танцевальное сопровождение, что не допускается при перевозке пассажиров в поездах дальнего следования и пригородного сообщения.

Функциональные обязанности проводников "туристского поезда" несколько шире и могут включать реализацию (продажу) дополнительных экскурсий пассажирам (туристам) по маршруту следования такого поезда.

Перевозка больных пассажиров, требующих изоляции от других пассажиров, транспортировка патогенов, человеческих останков в "туристском поезде" не предусмотрена, так как такие услуги несовместимы с целями и задачами перевозки по "туристскому железнодорожному маршруту" в "туристских поездах".

Перевозка пассажиров из числа инвалидов в вагонах "туристских поездов" требует большего количества специализированных купе, чем в вагонах поездов дальнего следования и пригородного сообщения.

Таким образом, вышеуказанные особенности перевозок пассажиров (туристов, экскурсантов) в "туристских поездах" требуют отдельного нормативно-правового регулирования и внесения дополнений в Приказ Минтранса России "Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом", регулирующий вопросы перевозки пассажиров, ручной клади и багажа пассажирскими поездами.

Формирование перечней "туристских железнодорожных маршрутов" перевозчиками предлагается осуществлять при методической поддержке органа исполнительной власти Российской Федерации в сфере туризма.

Пропуск "туристских поездов" по инфраструктуре ОАО "РЖД" происходит в соответствии с нормативным графиком движения пассажирских поездов. Согласно статье 52 Федерального закона 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта" для перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа, доступ к инфраструктуре предоставляется перевозчикам на основании графика движения пассажирских поездов. Ввод в действие графика движения пассажирских поездов устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

По обращениям перевозчиков владельцы инфраструктуры могут разработать индивидуальные графики движения пассажирских поездов в соответствии с правилами оказания услуг по использованию инфраструктуры. В части "туристских поездов" такая разработка в редких случаях может происходить для отдельных участков следования, где нормативным графиком либо не предусмотрено движение пассажирских поездов, либо использование существующего расписания не представляется возможным. При дополнительной разработке расписания приоритет отдаётся поездам, следующим согласно нормативному графику, и при наличии возможности разрабатывается дополнительный маршрут.

Таким образом, распределение загрузки железнодорожной инфраструктуры между грузовыми и пассажирским поездами регулируется нормативным графиком движения, утверждаемым Росжелдором. При формировании графика движения учитываются заявки на перевозку пассажиров (пассажирские поезда) и заявки грузоотправителей и плановые задания на перевозку грузов.

При разработке законопроекта был учтён опыт организации движения туристско-экскурсионных поездов в СССР, а также зарубежный опыт организации перевозок пассажиров туристскими поездами в таких странах, как Великобритания, Канада, Тайланд, Сингапур, Индия, Австралия, Япония.

Так, деятельность железнодорожного транспорта на сети общего пользования в советский период времени осуществлялась единственным перевозчиком - МПС России. При организации отдыха пассажиров в туристских поездах активное участие принимал ВЦСПС, распределявший путёвки среди туристов. Маршрут движения поезда и распорядок туристов был тщательно продуман и включал продолжительные остановки, экскурсии, пересадку туристов в удобные автобусы. Наряду с этим отдых туристов ночью проводился в поездах на специально оборудованных стоянках либо по пути следования поезда. Наибольшей популярностью среди туристов пользовались поездки на Кавказ (Пятигорск-Баку-Тбилиси), в Таллин через Казань и Нижний Новгород; из Москвы в Кострому и многие другие.

Зарубежный опыт может быть представлен следующими примерами железнодорожных туристских маршрутов: Belmond Northern Belle (Великобритания, Лондон - Честер), Rocky Mountaineer (Канада), Eastern & Oriental Express (Таиланд/Сингапур), Indian Pacific (Австралия), Venice Simplon-Orient Express (Европа), Maharajas' Express (Индия), Twilight Express Mizukaze (Япония).

Принятие законопроекта, наряду с вышеперечисленным, позволит решить ещё ряд задач, стоящих перед перевозчиком и туроператорами:

а) перевод в дерегулируемый сегмент "туристские поезда" (отмена государственного регулирования стоимости проезда в таких поездах);

б) закупку нового подвижного состава, адаптированного под "туристские железнодорожные маршруты" (семейный вагон с детской зоной, вагон с лаунж-зоной), равно как использование вагонов "туристского поезда" в целях размещения туристов на ночлег (поезд-отель);

в) пересмотр в интересах путешествующих туристов действующих норм перевозки багажа и ручной клади, в том числе спортивного инвентаря в "туристских поездах";

г) снятие ограничений, связанных со сроками открытия продаж билетов в "туристских поездах" и т.д.;

д) введение запретительных норм на перевозку в "туристских поездах", в частности, больных людей, патогенов, человеческих останков и т.д.;

е) установление разрешительных норм, позволяющих в вагонах "туристского поезда" проводить музыкальные и иные культурно-развлекательные мероприятия;

ж) введение запретительной нормы в части реализации билетов в "туристские поезда" на промежуточных остановках;

з) разработка механизма возврата билетов пассажирами, путешествующими в "туристских поездах";

и) создание "туристских железнодорожных маршрутов", как альтернативы зарубежным курортам и развития экономического потенциала регионов Российской Федерации.

Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета, а также иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Предлагаемые к реализации решения законопроекта не повлекут отрицательных социально-экономических последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Реализация на практике положений законопроекта не потребует увеличения численности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления, а также выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов.

Законопроект не противоречит Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Положения законопроекта не окажут негативного воздействия на достижение целей государственных программ Российской Федерации. Вместе с тем, окажут положительное влияние как на развитие внутреннего туризма, так и на экономическое развитие субъектов Российской Федерации, используя потенциал российских железных дорог.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и его реализация не потребует введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета.

Перечень Федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" не повлечет необходимости признания утратившими силу приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.

Принятие федерального закона потребует утверждения новых нормативных правовых актов:

1) приказ Министерства транспорта Российской Федерации "Об утверждении Правил туристских железнодорожных перевозок пассажиров и багажа в туристских поездах";

2) приказ Министерства экономического развития Российской Федерации "Об утверждении методических рекомендаций по формированию туристских железнодорожных маршрутов перевозчиками железнодорожным транспортом и требований к ним".

Принятие федерального закона потребует внесения изменений в нормативный правовой акт:

Постановление Правительства Российской Федерации от 27 мая 2021 г. N 810 "Об утверждении Правил оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (отсылочная норма к новым Правилам перевозок пассажиров и багажа в туристских поездах, утвержденных Минтрансом России).

Отложенный срок вступления законопроекта в силу необходим для подготовки соответствующих нормативных правовых актов в связи с принятием федерального закона.