Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по труду, социальной политике и делам ветеранов по проекту федерального закона N 727327-8 "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2025 году и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по труду, социальной политике и делам ветеранов
по проекту федерального закона N 727327-8 "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2025 году и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов рассмотрел проект федерального закона N 727327-8 "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2025 году и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект внесен в Государственную Думу одновременно с проектами федеральных законов N 727320-8 "О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов" и N 727321-8 "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов" и, наряду с нормами, устанавливающими особенности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2025 году, предусматривает внесение изменений в 9 нормативных законодательных актов Российской Федерации в сфере социальной политики.

1. Статьей 13 законопроекта предлагается продление на 2025 год применявшегося в 2019 - 2024 годах в связи с поэтапным повышением нормативного пенсионного возраста переходного периода, который предусматривал индексацию страховой пенсии и фиксированной выплаты к страховой пенсии один раз в год с 1 января.

В связи с этим вносятся изменения в Федеральный закон от 03.10.2018 N 350-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий", в части установления с 1 января 2025 года стоимости одного пенсионного коэффициента - 142 рубля 76 копеек и размера фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости - 8 728 рублей 73 копейки, что соответствует росту этих показателей относительно 2024 года на 7,3% (прогнозный уровень инфляции за 2024 год).

2. Статьей 12 законопроекта предлагается внесение изменений в Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" в части изменения порядка предоставления Фонду межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В настоящее время бюджет Фонда в части обеспечения обязательного пенсионного страхования формируется, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Так, отдельные межбюджетные трансферты предоставляются бюджету Фонда на:

- финансовое обеспечение валоризации величины расчетного пенсионного капитала;

- возмещение расходов по выплате страховых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов, включая расходы, необходимые для реализации прав на пенсионное обеспечение граждан, проходивших военную службу (или иную приравненную к ней службу) и не приобретших права на пенсию за выслугу лет;

- компенсацию выпадающих доходов бюджету Фонда в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов и тарифов страховых взносов, установленных статьей 18 Федерального закона от 25.02.2022 N 17-ФЗ "О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима "Автоматизированная упрощенная система налогообложения".

Другим трансфертом бюджету Фонда является трансферт на обязательное пенсионное страхование (далее - трансферт на ОПС), который по своей сути является балансирующим и в соответствии с законодательством определяется, в том числе с учетом расходов на выплату страховых пенсий, назначенных досрочно (уменьшенных на сумму доходов от дополнительных тарифов страховых взносов), выплату повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии, а также компенсации выпадающих доходов в связи с установлением пенсий с учетом начисленных, но неуплаченных страховых взносов.

Законопроектом предлагается, чтобы все вышеуказанные расходные обязательства были включены в состав трансферта на ОПС, т.е. предоставлялись при возникновении дефицита бюджета Фонда.

Следует отметить, что с 2002 года, т.е. начала функционирования современной пенсионной системы Российской Федерации как страховой, федеральный бюджет возмещает необходимые средства бюджету Фонда в целях обеспечения компенсации расходов по обеспечению прав граждан на страховые пенсии, при наличии у таких лиц значимых для государства, но при этом не связанных с непосредственной уплатой страховых взносов, периодов или обстоятельств.

Так, например, еще в период действия Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" порядок выделения средств федерального бюджета при зачете в страховой стаж нестраховых периодов регулировался Федеральным законом от 21.03.2005 N 18-ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение расходов по выплате страховой части трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца отдельным категориям граждан".

Предлагаемый законопроектом порядок сохраняет принципы учета и реализации прав застрахованных лиц, имеющих в своем страховом стаже нестраховые периоды.

В соответствии с общим порядком индексации страховых пенсий, стоимость пенсионного коэффициента подлежит ежегодной индексации в два дополняющих друг друга этапа:

- с 1 февраля на индекс роста потребительских цен за прошедший год;

- с 1 апреля исходя из роста доходов бюджета Фонда, в случае, если годовой индекс роста среднемесячной заработной платы в Российской Федерации превысит индекс роста потребительских цен за этот же год.

При этом, если первый этап индексации необходим для компенсации снижения покупательной способности пенсии в связи с происходящими в стране инфляционными процессами, то второй не менее важный этап ставит целью обеспечение сохранения взаимосвязи размеров назначенной страховой пенсии, как компенсационной выплаты в связи с утраченным застрахованным лицом заработком, и его осовремененного эквивалента.

При этом, как было отмечено Комитетом ранее, законопроект предусматривает индексацию страховых пенсий и фиксированной выплаты к страховой пенсии с 1 января 2025 года на прогнозный уровень инфляции за 2024 год - 7,3%, тем самым продлевается ранее установленный порядок увеличения страховых пенсий, применявшийся в 2019 - 2024 годах.

Согласно проекту федерального закона "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов" с 2026 индексация страховой пенсии будет осуществляться - в два этапа.

Учитывая вышеизложенное, Комитетом поддерживается предложенный порядок на 2025 год.

Необходимо напомнить, что в соответствии с утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.12.2012 N 2524-р Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, а также в соответствии с требованиями Конвенции МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения", ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 03.10.2018 N 349-ФЗ, государством должно быть гарантированно обеспечение коэффициента замещения страховой пенсией по старости 40 процентов утраченного заработка застрахованного лица при нормативном страховом стаже и средней заработной плате.

Комитет отмечает, что обеспечение установленных Конвенцией МОТ N 102 базовых принципов и гарантированных параметров по пенсионному обеспечению должно быть сохранено при реализации предложенных законопроектом изменений.

Федеральный бюджет продолжит нести субсидиарную ответственность по всем обязательствам в части обязательного пенсионного страхование и в случае необходимости будет предусматриваться соответствующий трансферт.

Согласно Федеральному закону от 27.11.2023 N 542-ФЗ "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов" в 2024 году трансферт на ОПС в бюджете Фонда не предусмотрен в связи с планируемыми остатками средств на счетах Фонда.

Согласно проекту федерального закона "О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов" на 2026 - 2027 годы предусматривается межбюджетный трансферт из федерального бюджета на обязательное пенсионное страхование.

3. Одновременно Комитет обращает внимание, что в соответствии со статьей 11 законопроекта, которой вносится изменение в пункт 2 статьи 20 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования в Российской Федерации", в отношении компенсации выпадающих доходов в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов по другим видам обязательного социального страхования (обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; обязательное медицинское страхование) порядок предоставления межбюджетных трансфертов не меняется.

4. Статьей 10 законопроекта предлагается признать утратившей силу часть шестую статьи 11 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ), которой установлено, что в случае, если предусмотренные индивидуальной программой реабилитации или абилитации техническое средство реабилитации (далее - ТСР) или услуга не могут быть предоставлены инвалиду либо если инвалид приобрел соответствующее ТСР или оплатил услугу за собственный счет, ему выплачивается компенсация в размере стоимости приобретенного ТСР или оказанной услуги, но не более стоимости соответствующего ТСР или услуги, предоставляемых в порядке, установленном указанным Федеральным законом.

Законопроектом также (статья 8) исключаются корреспондирующие с указанной нормой положения Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", гарантирующие предоставление инвалидам войны и отдельным категориям ветеранов компенсации в случае приобретения за собственный счет протезов (кроме зубных протезов) либо протезно-ортопедических изделий.

Комитет отмечает, что частью пятнадцатой статьи 11.1 Федерального закона N 181-ФЗ для инвалидов сохраняется существующая возможность приобрести ТСР или оплатить услуги с использованием электронного сертификата, роль и востребованность которого в случае отмены нормы о компенсации за самостоятельно приобретенные ТСР или оплаченные услуги в обеспечении инвалидов ТСР и услугами значительно возрастет.

Однако правоприменительная практика показывает наличие проблем в реализации механизма, как предоставления компенсации, так и выдачи электронного сертификата, с которыми сталкиваются инвалиды, в случае если средства из бюджета не поступают своевременно.

Комитет полагает необходимым предусмотреть обязательное информирование о продлении срока действия сертификата или изменении его условий, чтобы не создавать для инвалидов дополнительные сложности, в частности, в вопросах своевременного приобретения ТСР или услуг.

В связи с чем, Комитет считает необходимым при реализации указанных изменений дополнительно проработать вопросы устранения указанных проблем при использовании электронного сертификата (предусмотреть предварительное уведомление инвалидов в случае выявления задержек в финансировании, чтобы они могли заранее планировать свои действия в отношении приобретения ТСР или услуг, осуществлять мониторинг обеспечения инвалидов ТСР Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации с регулярной отчётностью и др.).

Кроме того, обращаем внимание на необходимость безусловного обеспечения оплаты назначенных, но не выплаченных на дату вступления федерального закона в силу средств компенсации по приобретенным за собственный счет ТСР.

5. Статьей 16 законопроекта предусматривается приостановление (без указания срока приостановления) с 1 января 2025 года действия норм статьи 4 Федерального закона от 24.11.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 134-ФЗ), регламентирующих порядок установления величины прожиточного минимума (далее - ВПМ) на душу населения в целом по Российской Федерации, а также в субъекте Российской Федерации на очередной год.

Предусматривается, что ВПМ в целом по Российской Федерации на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения, в том числе для определения размера федеральной социальной доплаты к пенсии, на 2026 год и последующие годы будут устанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период с учетом инфляции прошлого года.

Правительство Российской Федерации в пояснительной записке к законопроекту обосновывает рассматриваемые изменения тем, что в условиях высоких инфляционных рисков, сохраняющих возможность превышения фактической инфляции над прогнозной, это позволит более оперативно реагировать на инфляционные риски независимо от ситуации с медианными доходами граждан, от которых сегодня зависит прожиточный минимум, влияющий на размеры пособий и выплат.

Вместе с тем, полагаем необходимым отметить, что согласно действующей с 2021 года редакции статьи 4 Федерального закона N 134-ФЗ ВПМ на душу населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и исходя из величины медианного среднедушевого дохода за предыдущий год. Соотношение ВПМ и величины медианного среднедушевого дохода установлено в размере 44,2 процента, которое должно пересматриваться не реже одного раза в пять лет исходя из условий социально-экономического развития Российской Федерации.

Поскольку, на период с 1 января 2022 по 1 января 2024 годов действие статьи 4 Федерального закона N 134-ФЗ приостанавливалось, ВПМ в указанный период ежегодно устанавливалась федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период.

На 2025 год ВПМ установлена в предусмотренном статьей 4 Федерального закона N 134-ФЗ порядке, в соответствии с которым принято Постановление Правительства Российской Федерации от 12.06.2024 г. N 789 "Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации на 2025 год", обеспечивающее его увеличение в 2025 году на 14,75 процента, при ожидаемой фактической инфляции за 2024 год на уровне 7,3 процента. Именно на величину 14,75 процента в 2025 году будут проиндексированы социальные пенсии, действующая в настоящее время величина прожиточного минимума пенсионера для установления социальных доплат к пенсиям и другие социальные пособия (в том числе единое детское пособие).

С учетом изложенного Комитет предлагает принять законопроект в первом чтении.

Председатель комитета

Я.Е. Нилов