Пояснительная записка к проекту федерального закона N 779563-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части изменения порядка осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности и оказания ими услуг гражданско-правового характера на территории Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Настоящим законопроектом предусматривается изменение подходов и совершенствование организационно-правовых механизмов регулирования массовых потоков внешней трудовой миграции, состоящих их неквалифицированных инокультурных иностранных работников.

В Российской Федерации одной из основных проблем в сфере миграции является отсутствие государственной системы планирования и управления внешними миграционными потоками, позволяющей учитывать реальные потребности региональных и местных экономик в иностранных специалистах и не допускать сверхконцентрации неквалифицированной иностранной рабочей силы в регионах, не испытывающих дефицита рабочих рук. Приток неквалифицированной иностранной рабочей силы, прежде всего из стран с безвизовым режимом, происходит стихийно, без учёта реальных потребностей, безадресное оформление патентов и практически ничем не ограниченное трудоустройство приводят к сверхконцентрации трудовых мигрантов в крупных российских городах, являющихся центрами политической, экономической и культурной жизни страны.

Следующей проблемой является законодательное регулирование правовых режимов пребывания в России неквалифицированных инокультурных иностранных работников, открывающее им доступ к получению ВНЖ, а также российского гражданства. Такое положение приводит к тому, что из трудовой внешняя миграция становится замещающей и активно используется в качестве средства решения демографических проблем Российской Федерации, причём, без учёта интересов коренного населения страны.

Массовый приток мигрантов, не владеющих русским языком и не имеющих должных представлений о российской истории и культуре, а, следовательно, не способных к интеграции в российское общество, приводит к формированию мигрантами обособленной закрытой среды, своего рода государства в государстве, с собственной иерархией, центрами принятия решений (в лице этнических диаспор) и развитой системой социальных связей. Привычный облик российских городов стремительно меняется. Деформируется единое правовое, культурное и языковое пространство страны. В крупнейших городах возникают и активно развиваются замкнутые этнические анклавы, напоминающие криминальные гетто американских мегаполисов или пригородов Парижа. Они являются рассадниками коррупции, организованной этнической преступности и незаконной миграции. Существуя по собственным правилам, они не подчиняются российским законам, служат питательной почвой для экстремизма и терроризма, а также являются источником колоссального социального напряжения.

Бесконтрольный массовый приток иностранной рабочей силы приводит к занижению оплаты труда коренного населения и последующему их замещению мигрантами в целых отраслях экономики: строительстве, ЖКХ, сетевой торговле и общепите, пассажирских перевозках, АПК, сфере услуг и др. Оказывая разрушительное воздействие на внутренний рынок труда, внешняя трудовая миграция крайне негативно сказывается на экономическом положении российских семей, и как следствие, на демографической ситуации в стране в целом. Главы российских семей оказываются в условиях, при которых они вынуждены конкурировать на рынке труда с дешёвой иностранной рабочей силой, а целые отрасли отечественной экономики оказываются для них недоступны из-за засилья трудовых мигрантов и стоящих за ними этнических диаспор. Больнее всего данная ситуация ударяет по экономическому положению российских многодетных семей.

Массовое привлечение низкоквалифицированной рабочей силы препятствует технологическому развитию целых отраслей отечественной экономики, а, следовательно, росту производительности и уровня оплаты труда.

Помимо миллионов трудовых мигрантов, доступ к государственной социальной инфраструктуре и получению бесплатных услуг (медицинских, образовательных и др.) обладают члены их семей, а при определённых условиях и близкие родственники - родители, бабушки, дедушки, внуки, братья и сестры. Это создаёт избыточную финансовую и технологическую нагрузку на социальную сферу, а также перекладывает компенсацию возникающих затрат на плечи российских налогоплательщиков (к примеру, расходы бюджета гор. Москвы на одного учащегося 1-4 классов сегодня составляют 135 тыс. руб. в год, на ученика 5-9 классов - 155 тыс. руб. в год, ученика 10 - 11 классов - 175 тыс. руб. в год. Расходы на одного воспитанника дошкольного учреждения групп полного дня - 185 тыс. руб. в год).

Внешнюю миграцию недопустимо рассматривать исключительно с точки зрения сиюминутных экономических интересов отдельных секторов/отраслей российской экономики (строительной отрасли, ЖКХ, торговли и сферы услуг, АПК и др.) либо отдельных организаций-работодателей. Воздействие внешней трудовой миграции на демографическую и социально-экономическую ситуацию в стране необходимо рассматривать в комплексе, в долгосрочной перспективе, объективно оценивая все плюсы и минусы данного явления. Недопустимым, в этой связи, является перекладывание всех издержек и ответственности с работодателей на мигрантов (как это есть сейчас), а в конечном счёте, на граждан Российской Федерации.

Современная миграционная политика не учитывает геополитических и геоэкономических изменений, происходящих сегодня на территории Средней Азии и Закавказья и связанных с внешнеполитическим разворотом отдельных государств региона в сторону углубления взаимодействия с государствами-членами блока НАТО, а также с Китаем. Помимо активизации экономических и торговых связей, указанный разворот сопровождается усилением военно-технического сотрудничества, а также сотрудничества по обмену разведывательными данными и информацией. Всё эти процессы происходят на фоне окончательного превращения массовой миграции в разновидность гибридного оружия, а манипулирование миграционными потоками в один из способов ведения современных гибридных войн.

В свете вышеизложенного, настоящий законопроект строится на следующих принципах:

- внешняя трудовая миграция, состоящая из неквалифицированной инокультурной рабочей силы и связанные с ней режимы пребывания трудовых мигрантов на территории РФ, должны быть чётко отделены от правовых институтов, связанных с бессрочным проживанием на территории России (ВНЖ), а также получением гражданства РФ. Для неквалифицированного инокультурного иностранного работника это должно означать по-настоящему временный характер его трудовой деятельности, соответственно, временный характер пребывания на территории России. По истечении срока трудового договора такой работник обязан покинуть территорию России и вернуться в страну исхода. Право на получение ВНЖ и гражданства РФ для таких работников, а также членов их семей и близких родственников, должно быть запрещено. Применительно к общим принципам (подходам) миграционной политики это подразумевает, что внешняя миграция, состоящая из неквалифицированной и инокультурной иностранной рабочей силы, не должна использоваться для решения демографических проблем Российской Федерации и приводить к постепенному замещению коренного населения инокультурными мигрантами с иной цивилизационной идентичностью. Указанные миграционные потоки должны использоваться исключительно для восполнения объективно существующего дефицита рабочих рук;

- организованный набор должен стать основным способом привлечения неквалифицированной иностранной рабочей силы. Необходимо существенно ограничить (а в идеале - запретить) произвольный (т.е. по собственному желанию) въезд неквалифицированных иностранных работников на территорию РФ в целях поиска работы и будущего трудоустройства. Въезд для данной категории лиц должен быть разрешён только в рамках организованного привлечения (набора), для работы у конкретного работодателя и выполнения конкретного рода работ, при наличии уже заключённого с работодателем срочного трудового договора. Наличие указанного договора должно являться обязательным условием для въезда иностранного работника на территорию РФ.

Важно отметить, что у Российской Федерации есть опыт внедрения системы организованного набора мигрантов. Попытки внедрения системы организованного привлечения предпринимались в 2010 году, когда Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, совместно с ФМС России, были разработаны "Общие принципы и механизмы организованного привлечения иностранных граждан к временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации".

Главной особенностью разрабатываемого тогда механизма являлась институционализация оргнабора в соответствующих двусторонних межправительственных соглашениях об организованном наборе и привлечении иностранных граждан для осуществления временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Данными соглашениями предусматривалось проведение на территории государств исхода целого комплекса подготовительных и отборочных мероприятий в отношении иностранных граждан, претендующих на работу в России, а именно:

проведение первичного медицинского освидетельствования, вакцинирование аккредитованными Минздравом России медицинскими учреждениями;

- организация проверочных мероприятий на склонность к девиантному поведению (психологическое тестирование), потенциальной взаимосвязи с террористическими организациями, проверка на наличие запрета и ограничения на въезд и трудовую деятельность в Российской Федерации, а также сбор биометрических данных;

- проверка знания русского языка, организация курсов по изучению русского языка;

профессиональная подготовка иностранного гражданина по востребованным в российской экономике рабочим специальностям на базе учреждений профессиональной подготовки (профессионально-технические училища);

- формирование, ведение и учет базы данных иностранных граждан, желающих осуществлять организованную трудовую деятельность в Российской Федерации;

- выдача работодателю специальных разрешительных документов (разрешения на работу) на привлекаемых в рамках организованного набора иностранных граждан, имеющих срочный характер, прекращающих свое действие после истечения срока трудового договора или его расторжения;

- организация выезда мигранта с территории государства исхода и его перемещение в государство трудоустройства.

В настоящее время соглашения об организованном наборе заключены:

- с Республикой Узбекистан - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан об организованном наборе и привлечении граждан Республики Узбекистан для осуществления временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации от 5 апреля 2017 года;

- Республикой Таджикистан - Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан об организованном наборе граждан Республики Таджикистан для осуществления временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации от 17 апреля 2019 г.

Следует отметить, что из-за действия системы патентов организованный набор (в рамках указанных межправительственных соглашений) в настоящее время практически не осуществляется.

С учётом изложенного выше, представляется целесообразным, чтобы в основные принципы и элементы системы организованного набора были включены следующие предложения:

1. Продолжительность пребывания низкоквалифицированного иностранного работника на территории РФ должна быть ограничена сроком действия трудового договора, по истечении которого: работник должен выехать, а работодатель обязан обеспечить обратный выезд своего работника из РФ;

2. Для обеспечения обратного выезда (включая случаи принудительной депортации либо принудительного административного выдворения из России) на работодателя должна быть возложена обязанность по предоставлению финансового обеспечения обратного выезда нанятого им иностранного работника путём внесения депозита, либо предоставления банковской гарантии. Сумма указанного обеспечения должна покрывать все расходы, связанные с обратным выездом работника из РФ (включая случаи принудительной депортации или административного выдворения). Обеспечение обратного выезда должно оформляться (вноситься) работодателем до въезда нанятого им работника в РФ. Наличие указанного обеспечения должно являться обязательным условием для разрешения фактического взъезда иностранного работника на территорию РФ;

3. Неквалифицированные инокультурные иностранные работники, привлекаемые в рамках организованного набора, не должны иметь права на получение ВНЖ ("вида на жительство"), а также гражданства Российской Федерации;

4. Въезд на территорию РФ членов семей, а также близких родственников иностранных работников, привлекаемых в рамках организованного набора (супругов, детей, родителей, бабушек и дедушек, внуков, братьев и сестёр (полнородных и неполнородных) должен быть запрещён;

5. Находясь на территории РФ на основании организованного набора, иностранный работник не должен иметь права на переход к другому работодателю. В случае досрочного расторжения трудового договора, работодатель обязан обеспечить выезд работника за пределы РФ;

6. Все расходы, а также материальная ответственность, связанные с въездом-выездом, а также пребыванием (проживанием) иностранных работников на территории РФ должны быть возложены на работодателя. Соответственно, работодатель должен нести все расходы связанные с въездом на территорию РФ нанимаемых им иностранных работников (включая все транспортные расходы); с постановкой их на миграционный учёт и получением документов, дающих право на ведение трудовой деятельности; с выездом работников (включая оплату его депортации либо принудительного административного выдворения из России); с пребыванием нанятых трудовых мигрантов на территории РФ (оплата/предоставление жилья, оплата договоров на оказание медицинских услуг, фактически оказанных медицинских услуг и т.д.). Следует рассмотреть вопрос о введении дополнительной (субсидиарной) ответственности работодателя за отдельные виды деликтного поведения нанятых им иностранных работников, а также за ущерб, причинённый указанными работниками третьим лицам в результате неисполнения либо ненадлежащего исполнения работниками своих обязательств;

В данной связи проектом настоящего закона предлагается внесение следующих изменений в отдельные законодательные акты в части изменения порядка осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности и оказания ими услуг гражданско-правового характера на территории Российской Федерации.

Так предлагается внесение изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в части создания механизма организованного набора, как комплекса мероприятий по организованному привлечению иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации, определяемый в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.

Также предлагается установление принципа о том, что срок временного пребывания иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке организованного набора, определяется сроком действия выданного разрешения на работу. Данный механизм позволит создать систему тщательного контроля пребывания на территории России иностранных граждан.

Также для повышения общественной безопасности предлагается введение обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования в течение тридцати календарных дней со дня въезда в Российскую Федерацию для иностранных граждан.

Настоящий законопроект ввиду экономии бюджета Российской Федерации предусматривает введение обеспечительного платежа работодателем, пригласившим иностранного гражданина на работу на территорию Российской Федерации, в целях обеспечения въезда иностранного гражданина на территорию Российской Федерации, обеспечения выезда иностранного гражданина за пределы Российской Федерации по истечению срока трудового договора.

Также для выдачи разрешения на работу иностранного гражданину работодатель, в соответствии с настоящим законопроектом, будет обязан предоставить в компетентный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел следующие документы: заявление об оформлении разрешения на работу на каждого привлекаемого иностранного гражданина, сведения об участии работодателя и иностранного гражданина в организованном наборе, выданные оператором организованного набора, по форме определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере занятости населения и безработицы, копию документа, удостоверяющего личность данного иностранного гражданина и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, копию действующего на территории Российской Федерации договора (полиса) добровольного медицинского страхования, копию документа, подтверждающего оплату обеспечительного платежа (депозита) в целях обеспечения въезда иностранного гражданина на территорию Российской Федерации, письменное обязательство оплатить (возместить) расходы Российской Федерации, связанные с возможным административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией привлекаемого иностранного гражданина, гарантии работодателя по материальному, медицинскому и жилищному обеспечению иностранного гражданина на период его пребывания в Российской Федерации, порядок и форма предоставления которых определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Также важной проблемой миграции является проблема адаптации мигрантов и изучения ими русского языка и истории России. Как показывает практика, значительная часть иностранных граждан, являющихся выходцами из республик Средней Азии и Закавказья, не владеют русским языком на уровне, необходимом для получения:

- разрешения на осуществление временной трудовой деятельности на территории РФ (на основании разрешения на работу либо патента);

- разрешения на временное проживание (РВП);

- вида на жительство (ВНЖ);

- гражданства Российской Федерации.

Из чего следует, что большая часть выдаваемых указанным лицам сертификатов о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации (требуемых при получении разрешения на работу или патента, РВП, ВНЖ, а также при приобретении гражданства РФ) выдаются сегодня незаконно. По экспертным оценкам количество незаконно выдаваемых сертификатов может варьироваться от 50% до 90% от всего объёма оформляемых документов. С юридической точки зрения, такого рода сертификаты являются недействительными, из чего следует, что значительная часть из указанных выше иностранных граждан находятся на территории Российской Федерации незаконно (т.е. являются незаконными мигрантами) либо приобрели гражданство РФ незаконно.

Особую опасность представляет незаконная выдача сертификатов, необходимых для получения гражданства Российской Федерации, а также вида на жительство (ВНЖ). Следует учитывать, что режим ВНЖ открывает иностранцам доступ к широкой номенклатуре социальных услуг (получению бесплатных медицинских услуг, выплате пенсий, пособий, получению бесплатного образования и т.д.), причём, на тех же основаниях и практически в том же объёме, что и граждане РФ.

Порядок проведения экзамена по русскому языку как иностранному для получения разрешения на работу или патента, РВП, ВНЖ регламентируется Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2021 г. N 824. Форма и порядок проведения государственного тестирования по русскому языку для целей приобретения гражданства Российской Федерации регламентируется Приказом Минобрнауки России от 25 апреля 2014 года N 412. Перечни организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проводящих экзамены по русскому языку как иностранному, определены следующими приказами Минобрнауки России:

- Приказом от 11.06.2021 года N 481 установлен перечень образовательных организаций, проводящих экзамен русскому языку как иностранному для получения разрешения на работу или патента, РВП, ВНЖ;

- Приказом от 06.07.2019 N 471 установлен перечень образовательных организаций, проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному для получения гражданства РФ.

Помимо создания собственных "центров миграционного тестирования", перечисленными выше образовательными организациями заключено большое количество агентских договоров с региональными ВУЗами, организациями, а также индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на осуществление образовательной деятельности на оказание услуг по проведению комплексного экзамена (для получения разрешения на работу или патента, РВП, ВНЖ) либо государственного тестирования (для получения гражданства РФ). На основании указанных агентских договоров контрагенты "центров миграционного тестирования" имеют право проведения экзаменов/тестирований "за пределами тестирующей организации".

В результате в России сегодня действует множество недобросовестных организаций и ИП, прямо нарушающих законодательство РФ и организующих фиктивную сдачу экзаменов (тестирований) на знание русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации.

Основной причиной указанных проблем является несовершенство нормативно-правового регулирования в области проверки уровня владения русским языком, знания основ истории России и основ законодательства РФ трудовыми мигрантами-иностранцами:

- действующие нормативные правовые акты имеют множество пробелов, касающихся формы и порядка проведения экзаменов (государственного тестирования);

- отсутствуют четкие (нормативно закреплённые) критерии допуска контрагентов к деятельности по приёму экзаменов (проведению тестирований) и надлежащего контроля за процедурой принятия экзаменов (проведения тестирований) со стороны уполномоченных Минобрнауки России образовательных организаций;

- отсутствует единый, нормативно установленный подход к обустройству и техническому оснащению помещений для проведения экзаменов (тестирования). Существует практика проведения выездных экзаменов (тестирований);

- отсутствует единый, нормативно закреплённый регламент деятельности "экзаменационных площадок". К примеру, согласно действующим требованиям, видеозапись тестирования не может быть короче 10 минут, при этом, обязательное требование о видеофиксации всей процедуры тестирования отсутствует;

- установлена низкая планка требований к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи экзамена (прохождения государственного тестирования) по русскому языку как иностранному и подтверждаемому иностранными гражданами при получении разрешения на работу или патента, РВП, ВНЖ, а также гражданства РФ (указанные требования определены Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2021 года N 840, а также Приказом Минобрнауки от 1 апреля 2014 года N 255).

Планка требований к уровню владения русским языком, который иностранный работник должен продемонстрировать для получения разрешения на работу либо патента (базовый для трудящихся мигрантов - ТБУМ/А1) существенно ниже уровня требований ОГЭ по русскому языку, предъявляемого к выпускникам 9 классов российских общеобразовательных школ. Так, согласно требованиям ТБУМ/А1, объем лексического минимума мигранта должен составлять до 850 единиц. Мигрант должен уметь читать короткие простые тексты из разных источников (в частности, названия журналов и газет, вывески, надписи, указатели, объявления), определять темы текстов, должен понимать на слух основную информацию (то есть основное содержание, коммуникативные намерения), содержащуюся в кратких монологах и диалогах социально-бытового характера и т.п.

Указанное положение приводит к прямой дискриминации граждан РФ в сфере труда, прямо запрещенной законом. Согласно ст. 3 КЗоТ РФ: "Никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения...". Минимальным требованием к уровню образования, предъявляемым гражданам РФ при трудоустройстве (первичном оформлении трудовой книжки), является предоставление ими свидетельства о неполном среднем образовании. Что в свою очередь, предполагает обязательную сдачу гражданином РФ основного государственного экзамена (ОГЭ) по русскому для выпускников 9 классов средних общеобразовательных школ. Из этого следует, что для получения одной и той же работы (например, курьера по доставке еды) гражданину РФ необходимо окончить, как минимум, 9 классов средней общеобразовательной школы и сдать ОГЭ по русскому языку, в то время как инокультурному иностранному гражданину достаточно предоставить трудовой патент, полученный на основании сомнительного с точки зрения действительности сертификата о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации.

Случаи фиктивной сдачи экзаменов (тестирований) на знание русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации, сопровождающиеся выдачей недействительных сертификатов, носят сегодня массовый характер. Работа многих "экзаменационных площадок" по своей сути является легализацией незаконной миграции, а действия лиц, причастных к их функционированию, следует классифицировать по ст. 322.1. УК РФ "Организация незаконной миграции".

Учитывая вышеизложенное, настоящим законопроектом предлагается введение следующих изменений в системе сдачи экзаменов мигрантами. Законопроектом устанавливается, что организациям, осуществляющим образовательную деятельность, проводящим экзамен (государственное тестирование) по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации в отношении иностранных граждан, запрещается передавать право по проведению таких экзаменов (государственного тестирования) иным организациям и индивидуальным предпринимателям.

Принятие данного законопроекта будет способствовать упорядочиванию процесса миграции в Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части изменения порядка осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности и оказания ими услуг гражданско-правового характера на территории Российской Федерации"

Принятие настоящего проекта федерального закона не повлечет дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части изменения порядка осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности и оказания ими услуг гражданско-правового характера на территории Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона не потребует признания утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию других актов федерального законодательства.