"Особенности реализации полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля" (интервью с С.С. Бычковым, заместителем директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России). - Специально для системы ГАРАНТ, сентябрь 2022 г.

"Особенности реализации полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля"
(интервью с С.С. Бычковым, заместителем директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России)

Беседу провел В. Пименов,

руководитель направления

"Бюджетная сфера" компании "Гарант"

В конце 2021 и начале 2022 года в федеральные стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее - ВГФК) был внесен ряд заметных поправок. О том, что сделано, и о том, какая работа в плане правового регулирования и методологического обеспечения органов ВГФК ведется в настоящее время, нам рассказал Станислав Сергеевич Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России.

Федеральным стандартом определен срок для представления объектом контроля письменных возражений - 15 рабочих дней со дня получения копии акта. Означает ли это, что возражения, представленные с нарушением этого срока, органом контроля не рассматриваются вовсе?

Действительно, определенные федеральным стандартом процедуры позволяют органу контроля не рассматривать возражения объекта контроля, представленные с нарушением срока. Тем не менее, это правило ни в коем случае не должно применяться формально. Напротив, при наличии возможности такие возражения все же должны быть приняты во внимание руководителем органа контроля. В конце концов, его основная задача на этом этапе состоит в принятии грамотного и обоснованного решения по результатам контрольного мероприятия. Этому же, кстати, способствует и весьма значительный срок для рассмотрения материалов - 50 рабочих дней.

Вот уже долгое время квалификация нарушений в финансово-бюджетной сфере затрудняется отсутствием единообразного понимания, что следует считать "ущербом, причиненным публично-правовому образованию". Есть ли какие-либо подвижки в этой части?

На уровне бюджетного законодательства понятие "ущерб, причиненный публично-правовому образованию" и в самом деле не определено. Тем не менее, рамочное понятие ущерба, пусть и в контексте убытков, содержится в ст. 15 ГК РФ, и оно вполне может использоваться и для целей контроля в финансово-бюджетной сфере. В этой связи, по мнению Минфина России, острой необходимости для введения в БК РФ самостоятельного понятия ущерба, причиненного публично-правового образованию, в настоящее время нет.

Минфином России совместно с Казначейством России и с учетом позиции Счетной палаты Российской Федерации ведется серьезная работа по разработке рекомендаций по оценке действий объектов контроля в целях подтверждения признаков нецелевого, неэффективного и неправомерного использования бюджетных средств.

Предполагается, что эти рекомендации станут своего рода инструкцией, помогающей контролерам выявлять и правильно квалифицировать случаи причинения ущерба публично-правовым образованиям, в том числе вследствие нецелевого или неэффективного использования бюджетных средств.

Надо полагать, что этими рекомендациями работа Минфина России по оказанию методической помощи органам контроля не ограничится?

Именно так. Рекомендации по оценке действий объектов контроля станут основой для методических документов по отдельным направлениям контрольной деятельности.

В частности, в настоящее время на стадии согласования находятся методические рекомендации по проведению проверок предоставления и использования субсидий АУ и БУ. Это будет руководство для контролеров о том, как такие контрольные мероприятия программировать и проводить. Там рассматриваются, скажем, вопросы определения предметов и объектов контрольного мероприятия, перечня основных вопросов для изучения по каждому предмету (объекту), перечня контрольных действий по каждому вопросу. Особое внимание будет уделено особенностям квалификации выявленных нарушений, а также определению мер реагирования.

Аналогичные методические рекомендации разрабатываются и в части проведения проверок предоставления и использования МБТ.

Кстати, методические рекомендации по составлению и представлению отчетности о результатах контроля уже вышли (приказ Минфина России от 01.12.2021 N 540).

И все же, насколько правомерно направление в адрес автономных и бюджетных учреждений предписаний? Могут ли эти учреждения причинить ущерб публично-правовому образованию, израсходовав субсидию с нарушением действующего законодательства?

Это один из наиболее актуальных и дискуссионных вопросов. Конечно, БК РФ ориентирован, прежде всего, на участников бюджетного процесса, именно они должны предусматривать в заключаемых с учреждениями соглашениях меры ответственности за использование средств с нарушением действующего законодательства.

Более того, если исходить из положений все той же ст. 15 ГК РФ, то надо признать, что ущерб публично-правовому образованию в принципе не может возникать из расходов, произведенных учреждением за счет предоставленной ему субсидии.

Поэтому представляется, что этот вопрос должен решаться исключительно на уровне соглашений о предоставлении субсидий. Никаких требований сверх принятых по соглашению обязательств учреждению предъявлено быть не может, в том числе и со стороны контролеров. Если соглашение никаких условий о необходимости возврата неправомерно израсходованных средств не содержит, то, надо полагать, правовых оснований для направления в адрес учреждения предписания не имеется.

Станислав Сергеевич, не следует ли из этого, что автономные и бюджетные учреждения могут проверяться органами финансового контроля только одновременно с органом-учредителем?

Юридические лица, получающие из бюджетов субсидии и не являющиеся при этом автономными (бюджетными) учреждениями, действительно проверяются только одновременно с ГРБС или же по итогам проверки главного распорядителя.

Однако аналогичного требования в части контроля за деятельностью автономных (бюджетных) учреждений нет. Такие учреждения являются самостоятельными объектами контроля и, без сомнения, могут проверяться независимо от своего учредителя, в адрес которого, тем не менее, следует направлять копии представлений и предписаний для принятия необходимых управленческих решений.

Раз уж речь зашла о неправомерном использовании бюджетных средств нельзя не спросить: что же включает в себя это понятие, которое так любят использовать в своих актах ревизоры?

В самом деле, понятие "неправомерное использование бюджетных средств" нигде строго не определено. В то же время вполне можно исходить из того, что "нецелевка" и неэффективное использование бюджетных средств являются частными (хоть и не единственными) случаями неправомерного использования. И если с "нецелевкой" все более или менее понятно - административная ответственность за нее предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ, то с неэффективным использованием бюджетных средств все несколько сложнее.

С одной стороны, к неэффективному использованию может приводить нарушение вполне конкретных правовых норм (например, в части формирования НМЦК, за что также предусмотрена административная ответственность). С другой - средства могут быть использованы участником бюджетного процесса в полном соответствии с требованиями закона, но без соблюдения принципа экономности или результативности. И все же, по существу, речь так или иначе идет о нарушении положений ст. 34 БК РФ, что и позволяет считать такие случаи неэффективным использованием бюджетных средств. Разумеется, выявлять, квалифицировать и доказывать подобные нарушения проверяющим гораздо сложнее.

Согласно уже упоминавшимся рекомендациям неправомерным использованием бюджетных средств предлагается также считать любые случаи их использования с причинением ущерба публично-правовому образованию или с риском причинения ущерба.

Станислав Сергеевич, а вправе ли орган финансового контроля требовать от объекта контроля план мероприятий по устранению выявленных нарушений?

Федеральные стандарты требования о разработке подобных планов не содержат. Более того, на это, в общем-то, "заточено" направляемое по результатам контрольного мероприятия представление, в котором, собственно, и отражается, что и в какие сроки должен сделать объект контроля. В этой связи необходимость "плодить" какие-то дополнительные документы, не предусмотренные законодательством и стандартами, совершенно отсутствует.

Может ли орган контроля требовать от руководителя объекта контроля проведения внутреннего расследования в целях выявления лиц, допустивших нарушения финансовой дисциплины, а также привлечения работников к дисциплинарной ответственности?

На самом деле установлением виновных лиц должен заниматься сам орган контроля. Если он этого не сделал, то соответствующее требование, обращенное в адрес объекта контроля, выглядит, мягко говоря, весьма странно. Аналогичным образом привлечение работников к дисциплинарной ответственности относится к компетенции руководителя объекта контроля, орган контроля к этому отношения не имеет. Однако у органа контроля, бесспорно, есть обязанность по привлечению виновных лиц к административной ответственности.

На практике полномочия объектов контроля по ведению учета нередко передаются централизованным бухгалтериям. Следует ли в таком случае при проведении контрольных мероприятий включать в план централизованную бухгалтерию в качестве второго объекта контроля?

Безусловной необходимости в этом нет, все зависит исключительно от темы конкретного контрольного мероприятия. Если в ходе мероприятия не предполагается изучение вопросов, связанных с ведением учета, то нет никаких оснований для проверки деятельности централизованной бухгалтерии. В ином случае включение ЦБ в план в качестве объекта контроля видится целесообразным: так, примечание к ст. 15.15.6 КоАП РФ четко определяет, что административная ответственность возлагается на должностных лиц, осуществляющих полномочия по ведению учета. Иными словами, если требования к учету нарушены работниками ЦБ, то и отвечать за это будут именно они. При этом форма контроля в отношении ЦБ (камеральная, выездная или встречная проверка) определяется по усмотрению органа контроля.

В заключение, если позволите, практический вопрос по внутреннему финансовому аудиту. Должен ли принявший полномочия по ВФА главный администратор формировать планы проведения аудиторских мероприятий по каждому из передавших полномочия администраторов в отдельности или достаточно сформировать один общий план?

На уровне федеральных стандартов этот вопрос однозначно не решен. Следовательно, допустимы оба варианта: план может формироваться как в виде единого документа, так и по каждому из передавших полномочия администраторов в отдельности. Тем не менее, выбранный вариант необходимо четко зафиксировать в ведомственном (внутреннем) акте главного администратора бюджетных средств, осуществляющего полномочия по внутреннему финансовому аудиту.

В этом же документе, кстати, целесообразно урегулировать вопросы взаимодействия внутренних аудиторов с исполнителями бюджетных процедур: все-таки работа аудитора не должна быть "кабинетной", он должен непосредственным образом содействовать надлежащему исполнению администратором бюджетных средств своих полномочий.