О чем спорят в судах госучреждения: составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности (подготовлено экспертами компании "Гарант")

О чем спорят в судах организации бюджетной сферы.
Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности
(раздел VIII.1 Бюджетного кодекса РФ)

Общие положения

1.1. Проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета является обязательным

Решение Торжокского городского суда Тверской области от 11 сентября 2019 г. по делу N 2а-202/2019

В нарушение ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета за 2018 год контрольно-счетным органом не проведена, что повлекло за собой грубое нарушение бюджетного законодательства.

Суд считает, что в результате бездействия административного ответчика, выразившегося в непроведении внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета муниципального образования за 2018 год, в полной мере не были осуществлены полномочия контрольно-счетного органа в сфере бюджетных отношений, исполнения бюджета, не был обеспечен надлежащий контроль за законностью, результативностью использования средств местного бюджета и иные полномочия, касающиеся внешнего муниципального финансового контроля.

Изложенное, в свою очередь, повлекло нарушение прав неопределенного круга лиц, принимающих участие в исполнении местного бюджета, пользующихся муниципальным имуществом, а также муниципального образования как распорядителя бюджета.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что требования прокурора о признании бездействия, выразившегося в не проведении внешней проверки исполнения годового отчета местного бюджета за 2018 год, незаконным и возложении обязанности провести указанную проверку согласно требованиям БК РФ, подлежат удовлетворению.

1.2. Внешней проверке подлежат только те документы, которые указаны в пункте 3 статьи 264.1 БК РФ

п. 22 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23

Под бюджетной отчетностью в соответствии с п. 3 ст. 264.1 БК РФ понимается комплекс следующих документов: отчет об исполнении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств, пояснительная записка.

Учитывая эти положения, судам при рассмотрении споров между главными администраторами бюджетных средств и осуществляющими внешнюю проверку органами финансового контроля необходимо исходить из того, что внешней проверке подлежат только те документы, которые указаны в п. 3 ст. 264.1 БК РФ. Поэтому требования органов, осуществляющих внешнюю проверку, по представлению для внешней проверки первичной документации главных администраторов бюджетных средств, подведомственных им получателей (распорядителей) бюджетных средств, администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета не основаны на законе.

1.3. Главные администраторы (администраторы) доходов региональных бюджетов, являющиеся территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, также обязаны представлять свою годовую бюджетную отчетность для внешней проверки в контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации

Кассационное определение СК по административным делам Второго КСОЮ от 09 февраля 2022 г. по делу N 8а-34008/2021

Административный истец [территориальный орган федерального органа исполнительной власти] является главным администратором бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе Ярославской области.

Оспариваемыми положениями Закона Ярославской области от 26 июня 2008 года N 28-з "О бюджетном процессе" на административного истца, как главного администратора средств областного бюджета, возложена обязанность представлять годовую бюджетную отчетность в Контрольно-счетную палату Ярославской области для проведения внешней проверки не позднее 1 марта текущего года в объёме, установленном нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ и финансового органа Ярославской области.

Предусмотренная абзацем 2 части 1 статьи 264.2 БК РФ обязанность главных администраторов средств бюджета субъекта Российской Федерации представлять бюджетную отчетность в финансовые органы субъекта Российской Федерации обусловлена необходимостью подготовки финансовым органом субъекта Российской Федерации отчёта об исполнении бюджета и не исключает возложения на участников бюджетного процесса иных обязанностей в сфере анализируемых правоотношений.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований БК РФ, в частности, с соблюдением сроков, установленных пунктом 3 статьи 264.4 кодекса.

С учётом изложенных обстоятельств, суды обеих инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

1.4. Отчет об исполнении бюджета не может быть утвержден представительным органом при отсутствии заключения о результатах внешней проверки годовой бюджетной отчетности

Постановление Восемнадцатого ААС от 7 апреля 2022 г. N 18АП-1192/22

В материалы дела представителем заявителей было представлено решение Совета депутатов сельского поселения, согласно которому в связи с отсутствием экспертного заключения органа внешнего муниципального финансового контроля, отчет об исполнении бюджета сельского поселения за 2020 год, принят к сведению.

Однако отчет об исполнении бюджета сельского поселения не может быть утвержден представительным органом местного самоуправления при отсутствии заключения о результатах внешней проверки годовой бюджетной отчетности.

1.5. Утверждение годового отчета об исполнении местного бюджета не освобождает представительный орган от обязанности обеспечить в установленном порядке внешнюю проверку такого отчета

Решение Торжокского городского суда Тверской области от 12 сентября 2019 г. по делу N 2а-203/2019

Доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что в настоящее время годовой отчет об исполнении бюджета сельского поселения уже утвержден, сроки пропущены, суд не принимает.

Как установлено в судебном заседании и подтверждается материалами дела, о нарушениях бюджетного законодательства Советом депутатов сельского поселения стало известно только во время проведения проверки деятельности Совета депутатов сельского поселения межрайонной прокуратурой в июне 2019 года.

Утверждение на момент рассмотрения настоящего дела Советом депутатов сельского поселения годового отчета об исполнении местного бюджета муниципального образования за 2018 год, по мнению суда, не является обстоятельством, освобождающим административного ответчика от выполнения возложенной на него законом обязанности по проведению указанной выше внешней проверки последнего.

Организация внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, его представления, рассмотрения и утверждения

2.1. Обязанность обеспечить проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета лежит на представительном органе

Решение Краснотуранского районного суда Красноярского края от 16 июня 2020 г. по делу N 2-205/2020

Прокурор обратился в суд с иском к сельскому Совету депутатов, просит суд признать бездействие сельского Совета депутатов по непринятию мер к организации внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования незаконным; обязать сельский Совет депутатов в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, в пределах своих полномочий организовать и обеспечить проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования Саянский сельсовет за 2019 год.

Учитывая фактические обстоятельства дела и приведенные нормы права, обязанность по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета муниципального образования за 2019 лежит на ответчике [то есть на представительном органе], который в свою очередь данную обязанность не исполнил, в том числе на момент рассмотрения настоящего дела

Таким образом, исковые требования прокурора подлежат удовлетворению в полном объеме.

2.2. Установление порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета является обязанностью представительного органа муниципального образования

Решение Краснослободского районного суда Республики Мордовия от 23 марта 2020 г. по делу N 2а-107/2020

В нарушение подпункта 3 пункта 2 статьи 264.4 БК РФ не принят порядок проведения контрольно-счетным органом сельского поселения внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета.

Правовая неурегулированность бюджетных правоотношений влечет нарушение конституционных прав и законных интересов граждан, в том числе, социально незащищенных категорий населения, а также субъектов предпринимательской деятельности.

Как установлено в судебном заседании, в течение длительного времени Советом депутатов сельского поселения нормативно-правовая база в части разработки и утверждения нормативного правового регулирования бюджетных правоотношений не приведена в соответствие с действующим законодательством; соответствующие правовые акты не разработаны и не приняты.

Учитывая, что не приведение нормативной правовой базы в соответствие с действующим законодательством означает допустимость произвольной организации работы органов местного самоуправления при исполнении бюджетного законодательства, суд находит требования подлежащими удовлетворению в полном объеме.

2.3. Представительному органу необходимо устанавливать самостоятельный (индивидуальный) срок для представления годовой бюджетной отчетности главными администраторами бюджетных средств на проверку в орган внешнего финансового контроля, не совпадающий со сроком представления в этот же орган отчета об исполнении бюджета для его проверки

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2019 г. N 45-АПА19-31

Срок по представлению бюджетной отчетности главными администраторами БК РФ не установлен, а определен лишь конечный срок по представлению отчета об исполнении местного бюджета местной администрацией - до 1 апреля - и подготовки на него заключения (один месяц), на основании проведенной органом муниципального финансового контроля внешней проверки бюджетной отчетности, представленной главными администраторами (пункт 4 статьи 264.4 БК РФ). В связи с этим представительный орган муниципального образования при установлении порядка проведения внешней проверки отчета об исполнении местных бюджетов и определении сроков представления бюджетной отчетности главными администраторами должен предусмотреть срок, в течение которого проводится внешняя проверка бюджетной отчетности.

Таким образом, вывод суда о том, что в целях соблюдения бюджетного законодательства относительно проведения внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета органами муниципального финансового контроля необходимо устанавливать самостоятельный (индивидуальный) срок представления бюджетной отчетности главными администраторами, не совпадающий со сроком представления в муниципальный орган финансового контроля местной администрацией отчета об исполнении бюджета муниципального образования, является правильным.

2.4. Федеральное законодательство не допускает проведение внешней проверки годового отчета об исполнении районного бюджета никем другим, кроме контрольно-счетного органа

Решение Алтайского краевого суда от 26 февраля 2020 г. по делу N 3а-157/2020

[Исходя из положений ст. 264.4 БК РФ], проведение внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета является исключительным полномочием контрольно-счетного органа муниципального образования.

Как следует из материалов дела, Уставом муниципального образования формирование контрольно-счетного органа не предусмотрено, фактически такой орган в районе не создан. Постоянная комиссия районного Совета народных депутатов [на которую фактически возложены полномочия по проведению внешней проверки] таким органом не является, соответственно, не вправе в силу вышеназванных положений закона осуществлять внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета района.

Поскольку БК РФ не устанавливает обязанность для муниципального района по созданию контрольно-счетного органа, в ч. 12 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ, а также в ч.2 ст.264.4 БК РФ предусмотрено, что представительные органы муниципальных образований вправе в порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации, заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Таким образом, федеральное законодательство не допускает проведение внешней проверки годового отчета об исполнении [районного] бюджета никем другим, кроме как контрольно-счетным органом, который должен быть создан в [установленном] порядке, либо должно быть заключено соглашение о передаче соответствующих полномочий контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации.

2.5. В отсутствие заключенного соглашения о передаче полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетный орган муниципального района не обязан осуществлять внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета поселения, входящего в состав этого муниципального района

Решение Арбитражного суда Челябинской области от 3 декабря 2018 г. по делу N А76-18446/2018

Действительно, согласно абзацу второму п. 2 ст. 264.4 БК РФ, которым заявитель обосновывает свои требования, внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, действующее законодательство не содержит безусловной обязанности проведения данной проверки со стороны контрольно-счетного органа муниципального района лишь по обращению представительного органа городского поселения. Такая проверка обуславливается определенной юридической процедурой.

Системное толкование норм действующего законодательства однозначно свидетельствует о том, что право осуществления внешнего муниципального контроля в сфере бюджетных правоотношений, в т. ч. внешняя проверка со стороны Контрольно-счётной палаты муниципального района годового отчета об исполнении местного бюджета городского поселения, может реализоваться исключительно в рамках межмуниципального соглашения представительных органов местного самоуправления муниципального района и городского поселения, и исключительно за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета поселения в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ.

2.6. Представительный орган муниципального образования обязан установить порядок представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении местного бюджета

Апелляционное определение СК по административным делам Пермского краевого суда от 02 июня 2021 г. по делу N 33а-5589/2021

Дума муниципального округа обратилась в суд с административным иском о признании представления заместителя прокурора об устранении нарушений в сфере нормотворчества в части, регламентирующей бюджетный процесс, незаконным, возложении обязанности отменить представление.

В нарушение законодательных актов, регламентирующих бюджетный процесс представительным органом не приняты нормативно-правовые акты в указанной сфере, в том числе порядок представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении местного бюджета.

В соответствии с нормами БК РФ вышеизложенные нормативно-правовые акты принимаются представительным органом и напрямую связаны с бюджетным процессом, их непринятие влечет невозможность осуществления полномочий в сфере бюджетного процесса.

Поскольку факт отсутствия муниципальных нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс, бесспорно подтвержден, представление заместителя прокурора соответствует положениям ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1.

Процессуальные вопросы

3.1. Дела об оспаривании действий, совершаемых должностными лицами органов финансового контроля в рамках внешней проверки бюджетной отчетности, а также решений о проведении указанной проверки, подведомственны арбитражным судам

п. 21 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23

При решении вопроса о принятии к производству заявлений об оспаривании действий, совершаемых должностными лицами органов финансового контроля в рамках предусмотренной разделом VIII.1 БК РФ внешней проверки бюджетной отчетности, а также заявлений об оспаривании решений о проведении указанной проверки, судам необходимо учитывать, что соответствующие дела подведомственны арбитражным судам.

3.2. Течение срока для обращения прокурора в суд с административным иском об обязании организовать проведение внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета начинается с даты отклонения требований, изложенных в представлении прокурора

Решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 06 марта 2019 г. по делу N 2а-438/2019

Административный ответчик заявил о пропуске городским прокурором срока для обращения в суд. Между тем, суд также не может согласиться с указанными доводами административного ответчика по следующим основаниям.

Так, как следует из материалов дела и как пояснил в суде представитель административного истца, в городскую прокуратуру 26.10.2018 обратился гражданин по вопросу необходимости проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета за 2017 год, в связи с чем городской прокуратурой инициировано проведение проверки в деятельности сельского Совета. По результатам надзорных мероприятий в адрес сельского Совета 30.11.2018 внесено представление об устранении нарушений бюджетного законодательства, которое рассмотрено 04.12.2018, в удовлетворении требований прокурора отказано.

Таким образом, городской прокуратуре о нарушении требований бюджетного законодательства фактически стало известно с даты отклонения требований, изложенных в представлении, в связи с чем течение срока для обращения в суд с административным иском следует исчислять с 04.12.2018, который истцом не пропущен.