Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по защите конкуренции от 15 ноября 2023 г. N 118 (восьмого созыва) на проект федерального закона N 458714-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части закупок данных дистанционного зондирования Земли из космоса) внесен Правительством Российской Федерации (утв. решением Комитета по защите конкуренции от 15 ноября 2023 г. N 118) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по защите конкуренции от 15 ноября 2023 г. N 118
(восьмого созыва)
на проект федерального закона N 458714-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части закупок данных дистанционного зондирования Земли из космоса) внесен Правительством Российской Федерации
(утв. решением Комитета по защите конкуренции от 15 ноября 2023 г. N 118)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по защите конкуренции (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 458714-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), в части вопросов, отнесенных к ведению Комитета.

Законопроектом (статья 1) предусматривается расширение случаев предоставления Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос" (далее - Госкорпорация "Роскосмос") данных дистанционного зондирования Земли из космоса (далее - ДЗЗ), а также копий данных ДЗЗ и продуктов ДЗЗ (понятие "продукт ДЗЗ" вводится законопроектом и входит в состав данных ДЗЗ) из федерального фонда данных ДЗЗ (оператором фонда является Госкорпорация "Роскосмос") за плату (исключается норма о бесплатном предоставлении данных ДЗЗ и копий данных ДЗЗ) в отношении органов государственной власти (местного самоуправления), а также иных лиц, которым в соответствии с действующим положением Закона Российской Федерации от 20 августа 1993 года N 5663-I "О космической деятельности" (далее - Закон N 5663-I) данные ДЗЗ и копии данных ДЗЗ предоставляются бесплатно. Установление случаев безвозмездного предоставления данных ДЗЗ, копий данных и продуктов ДЗЗ отдельным потребителям (пользователям) предлагается делегировать Правительству Российской Федерации (согласно пояснительным материалам к законопроекту безвозмездное предоставление данных планируется осуществлять для обеспечения потребностей Минобороны России, ФСБ России, МЧС России, СВР России, МВД России, ФСО России, Росгвардии, органов судебной власти, прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета России, Росгидромета (в части данных ДЗЗ низкого разрешения), Госкорпорации "Роскосмос" (для внутренних нужд) и Госкорпорации "Росатом").

Одновременно законопроектом (статьи 2 и 3) предлагается наделить Госкорпорацию "Роскосмос" статусом единственного поставщика при осуществлении закупок данных (продуктов) ДЗЗ в рамках регулирования, предусмотренного Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон 44-ФЗ), для чего предлагается внесение изменений в пункт 6 части 1 статьи 93 Закона 44-ФЗ (статья 2 законопроекта), устанавливающих возможность осуществления закупок работ или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только Госкорпорацией "Роскосмос", а соответствующие полномочия Госкорпорации "Роскосмос" предлагается закрепить в статье 7 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (далее - Закон 215-ФЗ, статья 3 законопроекта).

В финансово-экономическом обосновании к законопроекту декларируется, что принятие законопроекта будет способствовать развитию коммерческого потенциала космической деятельности в целом и сегмента ДЗЗ в частности, в том числе на принципах государственно-частного партнерства, а также возможному изменению доходов Госкорпорации "Роскосмос" и ее дочерних организаций, а также организаций-участников коммерческого рынка ДЗЗ.

Из пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к законопроекту следует, что наделение Госкорпорации "Роскосмос" статусом единственного поставщика необходимо в целях предоставления государственным и муниципальным заказчикам возможности закупать данные ДЗЗ у Госкорпорации "Роскосмос" и обеспечения потребностей федеральных (региональных) органов исполнительной власти. При этом предполагается, что такой подход обеспечит создание гарантированного спроса на российском рынке и условий для развития коммерческих проектов.

Комитет, в целом выступая за сокращение случаев неконкурентных закупок и в частности закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), принимая во внимание поступившие в Государственную Думу обращения частных операторов данных ДЗЗ, а также дополнительные пояснения Госкорпорации "Роскосмос", полагает вместе с тем, что предлагаемые изменения в целом не приведут к ограничению конкуренции с учетом того, что в настоящее время рынок данных ДЗЗ фактически отсутствует и предполагается, что в результате реализации законопроекта Госкорпорация "Роскосмос" с учетом государственных задач по развитию космической отрасли будет осуществлять роль единого заказчика в целях качественного и экономичного обеспечения потребностей государственных (муниципальных) заказчиков при осуществлении закупок данных ДЗЗ в рамках Закона 44-ФЗ, при этом гарантированно закупая данные ДЗЗ (в рамках форвардных контрактов, обеспечивающих возвратность частных инвестиций на постройку космических аппаратов) у коммерческих операторов и реализуя их как единственный поставщик через процедуры, предусмотренные Законом 44-ФЗ.

Вместе с тем следует обратить внимание, что механизмом законопроекта допускается возможность закупки данных (продуктов) ДЗЗ у иных поставщиков как в силу самой конструкции положения пункта 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ, так и в силу проектируемого положения статьи 7 Закона 215-ФЗ, в случае, когда у Госкорпорации "Роскосмос" отсутствует возможность, в том числе техническая, осуществить поставку данных (продуктов) ДЗЗ. Такая возможность отсутствует, например, в силу пункта 5 статьи 31 Закона N 5663-I, в соответствии с которым федеральный орган исполнительной власти в области обороны, подведомственные ему бюджетные и казенные учреждения и федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности, подведомственные ему казенные учреждения, осуществляющие закупку данных ДЗЗ с негосударственных космических аппаратов не передают эти данные (копии данных) в федеральный фонд данных ДЗЗ.

Отмечается, что пункт 6 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ также предусматривает возможность закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только таким поставщиком (подрядчиком, исполнителем - органом власти, учреждением, предприятием, обществом), то есть при наличии исключительных полномочий. Между тем как предлагаемое законопроектом новое положение Закона N 215-ФЗ (статья 3 законопроекта) предусматривает возможность закупки у иных поставщиков, что формально не соотносится с требованием об исключительности имеемых полномочий.

Следует обратить внимание, что, исключая из Закона N 5663-I указанную выше норму (статья 1 законопроекта) о бесплатном предоставлении данных и копий данных ДЗЗ, законопроект не содержит возможности безвозмездного получения и использования данных (продуктов) ДЗЗ, получаемых с негосударственных космических аппаратов, лицами, передающими такие данные в федеральный фонд данных ДЗЗ (как и в действующих положениях Закона N 5663-I). Предполагается что частный оператор при необходимости получения данных (продуктов) ДЗЗ из федерального фонда данных ДЗЗ должен будет приобрести такие данные у Госкорпорации "Роскосмос". Предполагается, что вопросы, связанные с передачей исключительного права на данные (продукты) ДЗЗ будут решаться в рамках выполнения условий договора (контракта), предметом которого является закупка данных (продуктов) ДЗЗ. Одновременно законопроект предполагает получение данных (продуктов) ДЗЗ частными операторами ДЗЗ переданных ими данных (продуктов) ДЗЗ в федеральный фонд данных ДЗЗ только на платной основе.

В соответствии с действующими положениями Закона N 5663-I порядок определения размера платы за предоставление данных и копий данных (в редакции законопроекта - положение дополняется платой за предоставление продуктов ДЗЗ), содержащихся в федеральном фонде данных ДЗЗ, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Ввиду отсутствия проекта соответствующего акта Правительства Российской Федерации не представляется возможным полноценно проанализировать вопрос ценообразования.

В целях устранения возможной правовой неопределенности при реализации законопроекта в части передачи и принадлежности исключительных прав на данные (продукты) ДЗЗ, а также в части ценообразования на данные (продукты) ДЗЗ при доработке законопроекта к рассмотрению во втором чтении целесообразно проработать вопрос установления в законопроекте:

особенностей заключения и исполнения договора (контракта), предметом которого является поставка данных (продуктов) ДЗЗ, однозначно регулирующих вопросы перехода (без договора либо в результате отчуждения) исключительных прав на использование данных (продуктов) ДЗЗ, поступивших в федеральный фонд данных ДЗЗ, а также заключения лицензионных договоров с предоставлением исключительных (либо неисключительных) прав (лицензий) на использование таких данных (продуктов);

порядка (особенностей) ценообразования при определении размера платы за предоставление данных (продуктов) ДЗЗ, содержащихся в федеральном фонде данных ДЗЗ с учетом наличия в отношении таких данных (продуктов) исключительных (либо неисключительных) прав (лицензий), а также необходимости обеспечения доступности указанных данных (продуктов) для разработчиков и производителей сервисов на основе данных (продуктов) ДЗЗ.

Кроме того следует обратить внимание, что введенное законопроектом определение "продукты ДЗЗ" структурно входит в состав определения "данные ДЗЗ" (пункт 2 статьи 31 Закона N 5663-I). Вместе с тем в статьях 31 и 32 Закона N 5663-I в редакции законопроекта равнозначно используются термины "данные", "копии данных" и "продукты ДЗЗ", что может создать правовую неопределенность в вопросах оборота данных ДЗЗ.

При этом усматривается, что содержание определения "продукты ДЗЗ", включая в себя обработанные данные, полученные в результате их дополнительной обработки, включает все уровни обработки, предусмотренные национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 59480-2021 "Данные дистанционного зондирования Земли из космоса. Уровни обработки данных дистанционного зондирования Земли из космоса".

В соответствии с указанным национальным стандартом для классификации данных ДЗЗ из космоса по уровням обработки применяется иерархическая система классификации, основанная на видах обработки данных ДЗЗ из космоса. Каждому виду обработки данных ДЗЗ из космоса соответствует один или несколько уровней обработки от 0 до 4. Данные ДЗЗ при тематической обработке - уровня 4 (тематический уровень обработки) могут быть созданы, в том числе, путем объединения данных, полученных различными съемочными устройствами одного или нескольких космических аппаратов ДЗЗ, пространственных данных (цифровые топографические карты, тематические карты, цифровые модели рельефа и др.), а также с привлечением дополнительной информации, включая данные метеорологических, биолого-почвенных, лесотаксационных и прочих измерений, физико-математические модели, экспертные оценки и др. В предусмотренные указанным национальным стандартом для уровня 4 основные операции с данными ДЗЗ включено, например, моделирование различных объектов, процессов и явлений по алгоритмам, разработанным для решения специальных задач с использованием данных ДЗЗ. В соответствии с указанным национальным стандартом уровню обработке данных ДЗЗ 4 соответствуют тематические продукты ДЗЗ из космоса. Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 59082-2020 "Данные дистанционного зондирования Земли из космоса. Продукты обработки данных дистанционного зондирования Земли из космоса тематические. Типы задач, решаемых на основе тематических продуктов" продукты обработки данных ДЗЗ создаются для решения различных типов задач потребителей, в том числе тематические, определяемые в соответствии с тематической областью (гидрометеорология, экология и др.) и сквозные задачи, являющиеся общими по своему типу для разных тематических областей (выявление пространственных объектов, процессов, явлений, определение их местоположения, уточнение местоположения и др., которые в рамках использования данных ДЗЗ из космоса по одной и той же территории решаются для разных тематических областей). Усматривается, что такие продукты ДЗЗ являются наиболее трудоемкими, дорогостоящими и могут составлять иметь высокую степень ликвидности и, соответственно, конкуренции между производителями таких продуктов. Исходя из этого, в целях обеспечения конкуренции и развития коммерческих проектов представляется целесообразным проработать вопрос об исключении данных (продуктов) ДЗЗ высокой степени обработки (например, тематические продукты ДЗЗ) из состава закупок осуществляемых у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) Госкорпорации "Роскосмос" в рамках в рамках Закона 44-ФЗ (статья 3 законопроекта).

Также представляется, что в поставленных законопроектом целях на создание условий для развития коммерческих операторов ДЗЗ Госкорпорации "Роскосмос" совместно с Правительством Российской Федерации необходимо в дальнейшем проработать систему мер поддержки частных компаний в космической отрасли, например, по аналогии с мерами поддержки российских организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий.

Учитывая изложенное и цели законопроекта, Комитет Государственной Думы по защите конкуренции считает возможным поддержать его концепцию и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом изложенных предложений.

Председатель Комитета

В.К. Гартунг