Решение Арбитражного суда Томской области от 7 июля 2008 г. N А67-1978/08 Пункт 2.6 Положения "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск" признан недействующим, т. к. устанавливает правило, отсутствующее в актах большей юридической силы, при этом орган местного самоуправления не наделен полномочиями на императивное правовое регулирование последствий нарушения договорных обязательств (извлечение)

Решение Арбитражного суда Томской области от 7 июля 2008 г. N А67-1978/08
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть объявлена 4 июля 2008 г.

Арбитражный суд Томской области, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Томской области к Думе города Томска о признании недействующим пункта 2.6 Положения "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени Муниципального образования "город Томск", утвержденного решением Думы города Томска от 01.04.2008 N 828,

Установил:

Заместитель прокурора Томской области обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Думе г. Томска о признании недействующим пункта 2.6 Положения о порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени Муниципального образования "город Томск", утвержденного решением Думы города Томска от 01.04.2008 N 828.

Помощник прокурора в судебном заседании требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении, письменных объяснениях (т. 1 л. 2-4, 38). Требования мотивированы тем, что оспариваемая норма правового акта не соответствует требованиям земельного и гражданского законодательства, а именно: п. 4 ст. 2, п. 3 ст. 65, п. 1, подп. 1 п. 2 ст. 46 Земельного кодекса РФ, ч.ч. 1, 3 ст. 619, п. 3 ст. 614 Гражданского кодекса РФ. Фактически в п. 2.6 оспариваемого Положения изложена норма, устанавливающая последствия нарушения арендатором земельного участка условия договора о разрешенном использовании земли, а не правило об определении размера арендной платы. Оспариваемая норма является незаконной, так как устанавливает правило, отсутствующее в актах большей юридической силы, при этом орган местного самоуправления не наделен полномочиями на императивное правовое регулирование последствий нарушения договорных обязательств. Оспариваемая норма нарушает права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Так, неправомерное возложение на арендаторов обязанности претерпевать иные, по сравнению с установленными федеральным законодательством, последствия использования земельного участка не в соответствии с его целевым назначением, лишает их возможности свободно устанавливать свои обязательства в договорных отношениях и предоставляет муниципальному образованию незаконные преимущества. Оспариваемое положение правового акта не может быть квалифицировано как норма, устанавливающая порядок определения размера арендной платы, по своему существу применима только в период, когда договор уже заключен и исполняется, тогда как размер арендной платы подлежит определению на момент заключения договора аренды и в дальнейшем может изменяться только с учетом правил п. 3 ст. 614 ГК РФ. Кроме того, такое нарушение, как использование земельного участка не по назначению, определенному договором, влечет согласно нормам федерального земельного и гражданского законодательства, возникновение права арендодателя потребовать устранения нарушения и расторжения договора, оспариваемая норма устанавливает иные последствия нарушения, более того, ответчик в отзыве признал, что п. 2.6 направлен на сохранение арендных отношений при использовании участка с нарушением условия договора о разрешенном использовании, что неправомерно.

Представитель Думы города Томска против удовлетворения требований возражал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, дополнительных пояснениях (т. 1 л. 23-24, 39-40), полагает, что оспариваемое Положение принято в соответствии с законодательством. Возражения мотивированы тем, что решение от 01.04.2008 N 828 "Об утверждении Положения "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Города Томска" принято Думой города Томска во исполнение п. 4 ст. 2 ЗК РФ, абз. 2 п. 3 ст. 65 ЗК РФ. Положение устанавливает порядок определения размера арендной платы за пользование находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск" земельными участками, условий и сроков ее внесения, а также порядок работы с задолженностью по арендной плате за землю, в том числе порядок признания задолженности безнадежной к взысканию для ее списания с учета (пункт 1.1 Положения). Дума города Томска утвердила пункт 2.6 Положения в качестве обеспечительной меры для случаев, когда арендатор использует земельный участок в нарушение его разрешенному использованию, определенному договором аренды. При этом норма пункта 2.6 Положения находится в пределах полномочий Думы города Томска в соответствии с абз. 2 п. 3 ст. 65 ЗК РФ, предусматривающем, что порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности, устанавливаются органами местного самоуправления. Кроме того, Дума города Томска пунктом 2.6 Положения установила не порядок изменения размера арендной платы в одностороннем порядке, а механизм взимания арендной платы в период исполнения договора. Данный механизм содержит определение дифференцированной величины арендной платы в зависимости от соответствия или несоответствия фактического использования арендатором земельного участка разрешенному использованию, определенному договором аренды. Дума города Томска на основании полномочия, представленного ей нормой абз. 2 п. 3 ст. 65 ЗК РФ, пунктом 2.6 Положения установила порядок определения размера арендной платы в случаях выявления несоответствия фактического (многофункционального) использования земельного участка разрешенному использованию, определенному договором аренды, при этом пункт 2.6 не содержит требований о досрочном расторжении договора аренды. Кроме того, наличие муниципального правового акта, определяющего дополнительные условия внесения арендной платы, является основанием для включения указанных дополнительных условий уполномоченным органом местного самоуправления, осуществляющим функции распоряжения муниципальными земельными участками, в договор аренды. Данные условия внесения арендной платы являются обязательными для арендаторов в силу заключенного, в том числе с учетом указанных положений, договора аренды земельного участка.

Из материалов дела следует, что решением Думы города Томска от 01.04.2008 N 828 утверждено Положение "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск" (т. 1 л. 8-14), с указанием на то в решении на то, что оно принято в целях приведения порядка взимания арендной платы за пользование земельными участками в соответствие с действующим законодательством.

В пункте 2.6 указанного Положения установлено: "В случае выявления уполномоченным органом муниципального земельного контроля фактов несоответствия фактического использования земельного участка разрешенному использованию, определенному договором аренды, взимание арендных платежей с момента выявления данного нарушения согласно акту обследования земельного участка производится по ставкам арендной платы в соответствии с фактическим использованием земельного участка, а в случаях многофункционального использования земельного участка по максимальной ставке арендной платы, исходя из видов фактического использования земельного участка".

Признание недействующим пункта 2.6 Положения "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск" в связи с несоответствием нормам Земельного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ является предметом требований заявителя по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд считает, что пункт 2.6 Положения "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск" подлежит признанию не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в этой связи недействующим.

В силу ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом, в соответствии с ч. 5 данной статьи арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта.

Таким образом, учитывая требования главы 23 АПК РФ, и распространение действие нормативного правового акта на неопределенный круг лиц, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд обязан исследовать все доказательства, проверить полномочия органа, соответствие оспариваемого акта законам и иными нормативным правовым актам, полностью проверить оспариваемый акт (оспариваемое положение акта) на предмет обоснованности его издания.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт в соответствии с ч. 6 ст. 194 АПК РФ. При рассмотрении дела обоснованность принятия пункта 2.6 Положения "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск", его соответствие указанным прокурором нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не подтверждены.

Полномочия органов местного самоуправления по изданию актов, регулирующих земельные правоотношения, определены в пункте 4 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, возможность издания органом местного самоуправления актов, содержащих нормы земельного права, определяется в зависимости от Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение которых могут быть изданы акты органов местного самоуправления.

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 1, 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ).

Отношения, возникающие в связи с предоставлением земельных участков в аренду, относятся к указанным в п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ имущественным отношениям.

При этом гражданским законодательством, а именно ч. 1 ст. 614 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. Согласно п. 4 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации. Размер арендной платы в силу прямого указания в ч. 3 ст. 65 Земельного кодекса РФ является существенным условием договора аренды земельного участка.

С учетом изложенного, как из норм гражданского, так и из норм земельного законодательства, установленных федеральными законами Российской Федерации, следует, что сам размер арендной платы при аренде земельных участков определяется именно договором аренды.

К полномочиям органов местного самоуправления в данной сфере в силу абзаца 2 пункта 3 статьи 65 Земельного кодекса РФ относится при этом только порядок определения размера арендной платы, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности.

Дума города Томска в пункте 2.6 оспариваемого Положения установила, что в случае выявления уполномоченным органом муниципального земельного контроля фактов несоответствия фактического использования земельного участка разрешенному использованию, определенному договором аренды, взимание арендных платежей с момента выявления данного нарушения согласно акту обследования земельного участка производится по ставкам арендной платы в соответствии с фактическим использованием земельного участка, а в случаях многофункционального использования земельного участка по максимальной ставке арендной платы, исходя из видов фактического использования земельного участка.

Из содержания данной нормы не следует, что она сформулирована как устанавливающая такое правило поведения только при наличии дополнительных условий ее применения, в частности в случае закрепления такого правила в договоре аренды земельного участка. Каких-либо указаний на то, что данные положения действуют только в случае закрепления такого правила в договоре аренды земельного участка его сторонами, ни в пункте 2.6, ни к иных пунктах Положения не содержится, в пункте 1.2 Положения указано только что порядок предоставления юридическим и физическим лицам земельных участков в аренду регулируется действующим законодательством.

Установление правила о взимании арендной платы по определенным ставкам непосредственно регулирует сам размер арендной платы, подлежащей внесению арендатором по договору аренды, который, учитывая положения ст. 22 Земельного кодекса РФ, определяется именно договором аренды, в связи с чем такая норма не может быть установлена органом местного самоуправления как императивное правило поведения без учета положений договора аренды земельного участка, существенным условием которого является размер арендной платы.

Изложенные в дополнении к отзыву ссылки органа местного самоуправления о том, что "...наличие муниципального правового акта, определяющего указанные дополнительные условия внесения арендной платы, является основанием для включения указанных дополнительных условий уполномоченным органом местного самоуправления, осуществляющим функции распоряжения муниципальными земельными участками, в договор аренды...", "...оспариваемый пункт 2.6 является основанием включения данного условия внесения арендной платы в договор..." не соответствуют п. 2.6 Положения, в котором подобных указаний не имеется, тогда как в иных нормах Положения содержатся ссылки на их применение в случаях, если иное не предусмотрено договором аренды (в частности, в п. 2.5). При этом согласно как названию, так и содержанию Положения оно направлено именно на установление порядка взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск", а не на регулирование только порядка работы уполномоченного органа местного самоуправления, осуществляющим функции распоряжения муниципальными земельными участками, по заключению договоров аренды земельных участков либо порядка предоставления земельных участков в аренду, который, как и указано в п. 1.2 Положения, регулируется действующим законодательством.

При оценке изложенных в отзыве на заявление и дополнении к нему доводов относительно того, что именно предусмотрено оспариваемым пунктом 2.6 Положения, выявлены противоречия. Так, в дополнении к отзыву указано, что положения пункта 2.6, оспариваемые заявителем, являются как раз условиями внесения арендной платы, тогда как условия и сроки внесения арендной платы за землю определены Думой в пунктах 3.1-3.11 соответствующего раздела Положения. В то же время в отзыве указано, что Дума пунктом 2.6 Положения установила порядок определения размера арендной платы.

Вместе с тем, из содержания пункта 2.6 Положения не следует, что в нем определен порядок определения размера арендной платы, размер которой является существенным условием договора аренды, в том числе с учетом того, что данная норма касается отношений, возникших уже после заключения договора аренды в процессе пользования земельным участком по договору, а именно в случае выявления фактов несоответствия фактического использования тому разрешенному использованию, которое определено в договоре аренды. Доводы прокурора о том, что оспариваемое положение правового акта не может быть квалифицировано как норма, устанавливающая порядок определения размера арендной платы, так как по своему существу применима только в тот период, когда договор заключен и уже исполняется, тогда как размер арендной платы подлежит определению на момент заключения договора аренды и в дальнейшем может изменяться только с учетом установленных правил с содержанием оспариваемого п. 2.6 согласуются, соответствуют нормам п. 3 ст. 65 Земельного кодекса РФ, ст. 614 Гражданского кодекса РФ.

С учетом того, что положения п. 2.6 фактически распространяются на отношения, возникшие в процессе пользования земельным участком по заключенному договору аренды, существенным условием которого является размер арендной платы, соответствие указанных в данном пункте правил нормам Гражданского кодекса РФ не мотивировано надлежащим образом с учетом того, что в силу ч. 3 ст. 614 Гражданского кодекса РФ, если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы по общему правилу может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год, иные минимальные сроки пересмотра размера арендной платы для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества могут быть предусмотрены законом.

Согласно п. 1 ст. 46 Земельного кодекса РФ аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством. В силу подп. 1 п. 2 ст. 46 ЗК РФ аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае использования земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, предусмотренными статьей 8 ЗК РФ.

Согласно п. 1 ст. 619 ГК РФ по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями.

Оспариваемым пунктом 2.6 Положения установлены иные правила о последствиях нарушения арендодателем условий о целевом использовании земельного участка. Установление органом местного самоуправления таких правил не свидетельствует о прекращении права арендодателя требовать досрочного расторжения договора аренды земельного участка, предусмотренного нормами федеральных законов, подлежащих применению в данном случае.

Вместе с тем, установленные данным пунктом правила фактически направлены на регулирование последствий нарушения арендаторами условий о разрешенном использовании земельного участка, определенных договорами аренды, а также последствий нарушения лицами, не являющиеся собственниками земельных участков, обязанностей, предусмотренных ст. 42 Земельного кодекса РФ, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

При этом наличие полномочий у органа местного самоуправления на издание норм гражданского и земельного законодательства, регулирующих последствия нарушения условий договора аренды земельного участка о разрешенном использовании, последствия ненадлежащего исполнения арендаторами предусмотренных законодательством обязанностей, не мотивировано со ссылками на нормы Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ. Причины, по которым органом местного самоуправления была предусмотрена норма п. 2.6 Положения, которая, как и указано в отзыве Думы, "...направлена на сохранение договорных отношений сторон в тех случаях, когда арендатор использует земельный участок в нарушение его разрешенному использованию, определенному договором аренды..", несмотря на то, что такое использование не соответствует ст. 42 Земельного кодекса РФ, не указаны, целесообразность и возможность установления такого общего правила регулирования не подтверждены. В том числе не подтверждена целесообразность и соответствие закону такого регулирования в случаях, когда ставка арендной платы, определенная в соответствии с фактическим использованием земельного участка меньше ставки арендной платы, определенной для разрешенного использования земельного участка.

Исследовав и оценив в соответствии с положениями ст. 71 АПК РФ во взаимосвязи и в совокупности указанные выше, а также иные письменно изложенные доводы участвующих в деле лиц и представленные ими доказательства, суд приходит к выводу о том, что органом местного самоуправления соответствие нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, целесообразность и обоснованность принятия пункта 2.6 указанного Положения, наличие у органа местного самоуправления полномочий на его принятие именно в том виде, в котором данный пункт сформулирован в Положении "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск", не подтверждены, тогда как доводы прокуратуры о несоответствии указанного пункта нормам актов, имеющих большую юридическую силу, являются обоснованными.

В связи с изложенным, пункт 2.6 Положения "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск", утвержденного решением Думы города Томска от 01.04.2008 N 828, подлежит признанию не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации и в этой связи недействующим.

В связи с удовлетворением требований государственная пошлина по заявлению, от уплаты которой прокурор освобожден в соответствии с главой 25.3 НК РФ, на основании ч. З ст. 110 АПК РФ, ст. 333.17, 333.22 НК РФ подлежит взысканию с Думы города Томска в доход федерального бюджета Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 110, 167-176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Решил:

Признать пункт 2.6 Положения "О порядке взимания арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и предоставленными в аренду от имени муниципального образования "Город Томск", утвержденного решением Думы города Томска от 01.04.2008 N 828, не соответствующим Земельному кодексу Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации и недействующим.

Взыскать с Думы города Томска, расположенной в г. Томске, пр. Ленина, 105, в доход федерального бюджета РФ государственную пошлину в размере 2 000 руб.

Решение вступает в законную силу немедленно после принятия и может быть обжаловано в течение месяца со дня вступления в законную силу в арбитражный суд кассационной инстанции - Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.