Пояснительная записка к проекту федерального закона N 79874-8 "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 79874-8 "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект, проект федерального закона) разработан в целях создания специального регулирования обращения побочных продуктов животноводства, направлен на устранение правовой неопределенности толкования норм Федерального закона "Об отходах производства и потребления", Федерального закона "Об охране окружающей среды", Федерального закона "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" применительно к указанной сфере.

Проект федерального закона разработан как отдельный отраслевой документ, устанавливающий и регламентирующий всю цепочку обращения побочных продуктов животноводства, а именно деятельность по их хранению, транспортировке, обработке (переработке), реализации, использованию.

Исключая из сферы регулирования законодательства об отходах производства и потребления, законодательства об обращении с пестицидами и ядохимикатами побочные продукты животноводства, Законопроект устанавливает отдельное регулирование обращения этого объекта.

Согласно Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года, в Российской Федерации числится 14 628 животноводческих сельскохозяйственных организаций (СХО). В том числе 8 990 СХО специализирующихся на содержании крупного рогатого скота, 1 460 СХО в свиноводстве, 2 925 СХО по содержанию овец и коз, 893 СХО в птицеводстве. Животноводческих крестьянских (фермерских) хозяйств 52 563 и личных подсобных хозяйств 7,2 млн.

С 2015 г. ¹ сельхозтоваропроизводители России сталкиваются с проблемой неоднозначного толкования законодательства об отходах производства и потребления применительно к побочным продуктам животноводства (навоза и помета), а также с проблемой реализации и использования побочных продуктов животноводства, как отдельного объекта хозяйственного оборота.

В соответствии с официальными разъяснениями Минсельхоза России от 11 августа 2016 г. N ВА-14-27/8782 ², Минприроды России от 5 мая 2016 г. N 04-12-27/9376 ³, Минприроды России от 19.06.2020 г. ⁴ в случае отнесения навоза, помета и других органических веществ и материалов, образуемых в животноводстве, к продукции и (или) их использования в качестве промежуточных (побочных) продуктов, требования природоохранного законодательства распространяться не будут. Требования к получению лицензий (на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности), оформлению паспортов, разработке проектов нормативов образования и лимитов на их размещение, расчету и внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов производства и потребления на побочные продукты животноводства (навоз и помет), органические вещества и материалы так же не распространяются.

Согласно определению Верховного суда РФ от 31.07.2017 N 309-АД17-9334 сельскохозяйственные товаропроизводители не являются специализированными организациями, для которых деятельность по сбору, транспортированию, утилизации, обезвреживанию и размещению навоза является основной деятельностью, осуществляемой с целью получения прибыли и, следовательно, на них не должны распространяться требования о необходимости иметь лицензию на данные виды деятельности. Такая же позиция закреплена в десятках судебных актов судов разных инстанций. Справка по судебной практике прилагается.

Согласно пункту 3 статьи 14 Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" Росприроднадзор обязан руководствоваться разъяснениями Минприроды России.

Однако на практике этого не происходит. Разъяснения уполномоченных органов, устанавливающих нормативное правовое регулирование (Минприроды России и Минсельхоза России) не принимаются во внимание органом правоприменителем - Росприроднадзором.

Росприроднадзор не учитывает тот факт, что согласно федеральному закону ⁵ отходами производства и потребления являются вещества или предметы, которые в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, удаляются или подлежат удалению в соответствии с Федеральным законом N 89-ФЗ. Навоз и помет не удаляются и не оказывают негативного воздействия на окружающую среду, что свойственно отходам, так как является сырьем для производства органических удобрений. Например, 74% свиного навоза перерабатывается непосредственно на объектах свиноводства, 24% - передается на переработку в удобрения в другие организации, 2% - остается на балансе для дальнейшей переработки. Полученный продукт (органические удобрения) используется в сельскохозяйственной деятельности.

В международной практике, например, в Европейском Союзе, обращение с навозом и пометом исключено из сферы законодательства об отходах, если навоз и помет используются сельскохозяйственными организациями как побочные продукты животноводства.

По экспертным оценкам, в России в сельскохозяйственных организациях ежегодно образуется около 180 млн тонн побочных продуктов животноводства.

Данные отчетов более 60% предприятий отраслей свиноводства и птицеводства по форме N 2-ТП (отходы), полученные в 2019 2020 годах, свидетельствуют, что побочные продукты животноводства полностью перерабатываются в органические удобрения. Следовательно, такие продукты не являются отходом, не размещаются в качестве отхода и не оказывают негативного воздействия на окружающую среду.

Сельскохозяйственные товаропроизводители не являются специализированными организациями, для которых деятельность по сбору, транспортированию, утилизации, обезвреживанию и размещению экскрементов сельскохозяйственных животных является основной деятельностью, осуществляемой с целью получения прибыли и, следовательно, на них не должны распространяться требования о необходимости иметь лицензию на данные виды деятельности, установлено в определении Верховного суда РФ от 31.07.2017 N 309-АД17-9334.

Законопроектом предусмотрено: введение понятия "побочные продукты животноводства", понятий, связанных с процессами обращения побочных продуктов животноводства и их использования в сельскохозяйственном производстве, в том числе для повышения плодородия почвы.

Законопроектом предусмотрено наделение федерального органа по нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса полномочиями по нормативному правовому регулированию в области обращения побочных продуктов животноводства, с учетом положений Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Законопроект предусматривает закрепление права собственности на побочные продукты животноводства. Отсутствие прямо закрепленного в законодательстве права собственности на такие продукты не позволяет отражать в бухгалтерском и налоговом учете этот объект, что существенно усложняет сельскохозяйственную деятельность, создает риски и практически делает невозможным оборот таких продуктов.

Принятие законопроекта позволит создать самостоятельную отрасль обращения органических удобрений, экспортировать эту продукцию, а так же использовать побочные продукты животноводства в качестве сырья в сельскохозяйственном производстве.

Вносимые Законопроектом изменения не потребуют дополнительных расходов бюджета Российской Федерации.

Проект федерального закона не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

------------------------------

¹Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 02.07.2021 г.) "О лицензировании отдельных видов деятельности"; Федеральный закон от 29.12.2014 N 458-ФЗ (ред. от 03.04.2018) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 26.12.2020 N 2290 "О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов IIV классов опасности"

² http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216801/96c60cllee5b73882df84a7de3c4fbl8fIa01961/

³ http://www.consultant.rU/document/cons_doc_LAW_216801/1323399clddal0c5523e36c993cc01cf21b3417c/#dstl 00014

⁴ https://www.mnr.gov.ru/open_ministry/answers to_collective_appeal/pozitsiya_minprirody_rossiipo_voprosiilitsenzirovaniya_v_oblasti_obrashcheniya_s_otkhodami_zhivotno/

⁵Статья 1 Федерального закона N 89-ФЗ

------------------------------

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также каких-либо иных изменений финансовых обязательств Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует разработки и принятия следующих нормативных правовых актов.

1. Перечень сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции и ее реализацию.

Основание: часть 1 статьи 4 Федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Ответственный за разработку: Правительство Российской Федерации.

2. Порядок установления обязательных требований к техническим условиям и технологическим регламентам, специализированным площадкам, используемым в области обращения побочных продуктов животноводства.

Основание: часть 3 статьи 6 Федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Ответственный за разработку: федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.

3. Порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере ветеринарии в области обращения побочных продуктов животноводства.

Основание: часть 2 статьи 7 Федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Ответственный за разработку: Правительство Российской Федерации.

4. Порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора) в отношении земель сельскохозяйственного назначения.

Основание: часть 2 статьи 7 Федерального закона "О побочных продуктах животноводства и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Ответственный за разработку: Правительство Российской Федерации.