Пояснительная записка к проекту федерального закона N 91300-8 "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Действующим в настоящее время Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) предусмотрено осуществление похоронного дела только специализированными службами, созданными органами местного самоуправления (вопреки сложившейся практике, когда оказание ритуальных услуг стало самостоятельным видом предпринимательской деятельности). Федеральным законом N 8-ФЗ не определены требования к качеству ритуальных услуг и осуществлению деятельности по оказанию ритуальных услуг, порядок контроля такого качества, а также порядок формирования, предоставления и учета мест захоронения, включая создание родственных мест захоронения.

Проектом федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) предлагается устранить указанные проблемы и пробелы в правовом регулировании.

В частности, предлагается установить в качестве основания осуществления деятельности по организации похорон юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - специализированные службы) наличие выданного уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере похоронного дела разрешения на осуществление деятельности по организации похорон (далее - уполномоченный орган субъекта Российской Федерации в сфере похоронного дела, разрешение), а также определяются состав сведений, включаемых в разрешение, основания и порядок его выдачи и прекращения его действия.

В качестве оснований для выдачи разрешения определяется соответствие специализированной службы требованиям к осуществлению указанной деятельности, направленным на обеспечение качества оказываемых услуг. В целях упрощения порядка взаимодействия контролирующих органов и специализированных служб с применением "цифровых" технологий предусмотрена подача заявок на выдачу разрешений, выдача разрешений и отказов в выдаче разрешений через региональные порталы государственных и муниципальных услуг.

В качестве оснований прекращения действия разрешения по решению уполномоченного органа предлагается установить грубое нарушение специализированной службой к осуществлению деятельности по организации похорон, определяемое законопроектом, привлечение к административной ответственности специализированной службы и (или) отдельных ее должностных лиц в течение трех лет три и более раза за нарушение требований по приему заказов на организацию похорон и незаконные действия по получению и (или) распространению информации о смерти граждан (персональных данных), если на дату выявления факта такого нарушения постановления по делу о соответствующем административном правонарушении не отменены и (или) решения по жалобам на такие постановления не приняты.

Законопроектом предусматривается, что контроль за соблюдением специализированными службами по вопросам похоронного дела требований к осуществлению деятельности по организации похорон осуществляется посредством регионального государственного контроля за соблюдением обязательных требований, осуществляемого уполномоченными органами субъектов Российской Федерации в сфере похоронного дела в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и положениями о региональном государственном контроле в сфере похоронного дела, утвержденными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом при осуществлении государственного регионального контроля в сфере похоронного дела с учетом его специфики могут проводиться только внеплановые проверки и следующие профилактические мероприятия - информирование, обобщение правоприменительной практики и консультирование.

Сведения о специализированных службах, выданных им разрешениях, об оказываемых ими ритуальных услугах и их стоимости, сведения о прекращении действия разрешений признаются открытыми и общедоступными и подлежат включению в реестры специализированных служб и в реестры недобросовестных специализированных служб, соответственно. Формирование указанных реестров осуществляется уполномоченными органами субъектов Российской Федерации в сфере похоронного дела в информационных системах, ведение которых ими как контролирующими органами предусмотрено Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Устанавливается, что граждане и юридические лица вправе получать по их запросу посредством региональных порталов государственных и муниципальных услуг доступ к указанным сведениям.

В целях упорядочения взаимодействия специализированных служб и лиц, взявших на себя обязанность по организации похорон, предусматривается прием заказов на организацию похорон исключительно через пункты приема заказов или диспетчерские центры приема заказов, в том числе по электронной почте, а также устанавливаются существенные условия договора на организацию похорон.

Законопроектом устанавливаются классификация объектов похоронного назначения и общие требования к их созданию и функционированию. При этом с учетом сложившейся практики и требований земельного и гражданского законодательства Российской Федерации устанавливаются общее правило, согласно которому содержание государственных и муниципальных кладбищ осуществляется государственными и муниципальными учреждениями, которым предоставлены земельные участки для создания соответствующих кладбищ и (или) организации их функционирования, а также случаи, когда содержание таких кладбищ может осуществляться гражданами самостоятельно или централизованными религиозными организациями или религиозными организациями, входящими в их структуру, которым предоставлены такие кладбища, или юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, с которыми в указанных целях заключены контракты (договоры) на содержание кладбищ.

В целях упорядочения содержания государственных и муниципальных кладбищ и выполнения работ по устройству и обустройству мест захоронений (подготовке и закапыванию могилы для захоронения останков, копке и закапыванию могилы для перезахоронения останков, установке и демонтажу намогильных сооружений (надгробий), уходу за местом захоронения или участком захоронения), а также предотвращения нарушения прав граждан при оказании соответствующих ритуальных услуг предусматривается, что выполнение таких работ осуществляется лицами, содержащими кладбища, в пределах цен, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации по представлению органов местного самоуправления с учетом стоимости услуг, входящих в состав гарантированного перечня услуг по погребению. При этом допускается возможность законами субъектов Российской Федерации предусматривать право на выполнение работ по подготовке и закапыванию могилы для захоронения останков, копке и закапыванию могилы для перезахоронения останков специализированными службами, а также право на оказание услуг по установке и демонтажу намогильных сооружений (надгробий), уходу за местом захоронения или участком захоронения любыми хозяйствующими субъектами. Порядок выполнения таких работ, оказания таких услуг, включая требования к их производству, на государственных и муниципальных кладбищах должен быть установлен нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, соответственно. При этом в целях реализации принципа "одного окна" при оказании услуг по организации похорон предусматриваются положения о безусловном заключении лицами, содержащими кладбища, договоров на выполнение работ по копке и закапыванию могилы для захоронения останков, копке и закапыванию могилы для перезахоронения останков в пределах указанных цен со специализированными службами, организующими похороны.

Законопроектом устанавливаются общие требования к формированию и предоставлению мест захоронений, в том числе возможность предоставления на возмездной основе права на создание семейных (родовых) захоронений через публичную оферту с размещением в открытом доступе реестра участков, предлагаемых для создания семейных (родовых) захоронений.

В целях восполнения "пробелов" в действующем регулировании, а также решения проблемы "брошенных могил" предлагается расширить круг лиц, которые могут быть ответственными за места захоронения и участки захоронения, в том числе предусмотрев, что в случае отсутствия лица, ответственного за место захоронения или участок захоронения, обязанность по уходу за местом захоронения или участком захоронения может быть возложена на юридическое лицо, которое являлось работодателем погребенного, объединение работодателей, в которое входил работодатель погребенного, общественное объединение, ассоциацию (союз) общественных объединений, централизованную религиозную организацию или религиозную организацию, входящую в ее структуру, лицо, которое осуществляет содержание государственного или муниципального кладбища, в порядке, установленном нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Определяются также случаи, когда может быть осуществлена замена лица, ответственного за место захоронения или участок захоронения, на иное лицо, соответствующее требованиям, предусмотренным законопроектом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Соответственно уточняется круг лиц, которые могут быть захоронены родственном месте захоронения или участке захоронения, имея в виду, что таким лицам относятся близкие родственники погребенных на указанном месте или участке захоронения, братья и сестры родителей погребенных на указанном месте или участке захоронения, родители и дети супругов (супруг) погребенных на указанном месте или участке захоронения, иные родственники погребенных на указанном месте или участке захоронения, а также лицо, ответственное за место захоронения или участок захоронения, не являющееся родственником погребенных на таком месте захоронения или участке захоронения.

В целях упорядочения учета государственных, муниципальных и частных кладбищ (в случае создания последних), участков захоронений и мест захоронений на них предусматривается проведение их инвентаризации, по результатам которой должны быть созданы реестры таких кладбищ, участков захоронений и мест захоронений на них и организовано ведение таких реестров уполномоченными органами субъектов Российской Федерации в сфере похоронного дела. Определен состав сведений, включаемых в такие реестры, в том числе общедоступных, и порядок ведения реестров; предусмотрено право граждан и юридических лиц получать указанные сведения по их запросу посредством региональных порталов государственных и муниципальных услуг.

Определены понятие применяемого во многих субъектах Российской Федерации паспорта места захоронения или участка захоронения, состав включаемых в такой паспорт сведений и возможность получения его лицами, ответственными за место захоронения или участок захоронения, в электронном виде посредством регионального портала государственных и муниципальных услуг или на бумажном носителе в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом в целях единообразия применительно к государственным, муниципальным и частным кладбищам форма паспорта должна устанавливаться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере похоронного дела.

В соответствии с законопроектом на федеральном уровне концентрируются полномочия по регулированию управления Федеральными военными мемориальными кладбищами, захоронениями на закрытых территориях воинских гарнизонов, в частности, по установлению порядка создания и ликвидации, содержания и организации функционирования таких кладбищ и захоронений, их инвентаризации и учета, по управлению такими кладбищами, захоронениями, а также по установлению правил организации погребения отдельных категорий лиц (лиц, которые могут быть погребены на Федеральном военном мемориальном кладбище, лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенного ими террористического акта, и т.д.). Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере похоронного дела наделяется полномочиями по выработке единой государственной политике и совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере похоронного дела.

К "собственным" полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации предлагается отнести установление общих требований, правил и порядков управления государственными, муниципальными и частными объектами похоронного назначения, включая требования к таким объектам и к их размещению, порядок создания и признания закрытыми государственных, муниципальных и частных кладбищ, порядок их инвентаризации и учета, а также требований к пространственному описанию местоположения места захоронения и участка захоронения, позволяющих однозначно идентифицировать такое местоположение, порядка и сроков описания мест захоронения и участков захоронения на существующих кладбищах.

На региональном уровне также концентрируются полномочия по установлению требований к специализированным службам по вопросам похоронного дела и утверждению положений о региональном государственном контроле в сфере похоронного дела, порядка создания, расширения и предоставления гражданам мест захоронений и участков захоронений на государственных и муниципальных кладбищах, требований к выполнению работ по устройству и обустройству мест захоронений на государственных кладбищах. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации также отнесены организация функционирования государственных кладбищ и предоставления гарантированного перечня услуг по погребению специализированными службами по вопросам похоронного дела в случаях захоронения на государственных кладбищах, ведение реестров государственных, муниципальных и частных кладбищ, мест захоронений и участков захоронений на них, реестров специализированных служб по вопросам похоронного дела, регулирование вопросов предоставления из региональных и местных бюджетов дополнительных выплат на возмещение стоимости услуг, входящих в состав гарантированного перечня услуг по погребению.

На муниципальном уровне сосредоточены полномочия по установлению порядка содержания и функционирования муниципальных кладбищ, требований к выполнению работ по устройству и обустройству мест захоронений на муниципальных кладбищах, утверждению перечня предметов, необходимых для погребения, предусмотренных гарантированным перечнем услуг по погребению, и установлению стоимости услуг, входящих в состав гарантированного перечня услуг по погребению. На органы местного самоуправления также возлагаются полномочия по инвентаризации муниципальных кладбищ, мест и участков захоронений на них и по организации предоставления гарантированного перечня услуг по погребению специализированными службами по вопросам похоронного дела (при их отсутствии - муниципальными организациями) в случаях захоронения на муниципальных кладбищах.

Вносятся изменения в земельное законодательство в части дополнения его положениями, допускающими передачу в безвозмездное пользование централизованным религиозным организациям или с их согласия религиозным организациям, входящим в их структуру, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для создания государственных или муниципальных вероисповедальных кладбищ (вероисповедальных участков государственных или муниципальных кладбищ) в соответствии с законодательством Российской Федерации о погребении и похоронном деле, уточнения ограничений в обороте земельных участков и земель, занятых объектами похоронного назначения, и решения проблемы их правового режима - такие земельные участки и земли, расположенные за границами населенных пунктом, непосредственно законопроектом относятся к категории земель иного специального назначения или к землям историко-культурного назначения в составе категории земель особо охраняемых территорий и объектов, если на них размещены воинские захоронения, признанные объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) Российской Федерации, а в границах населенных пунктов такие земельные участки и земли подлежат включению в соответствующие территориальные зоны.

В целях привлечения частных инвестиций в похоронное дело предлагается действие Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" и Федерального закона от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" распространить на объекты похоронного назначения.

В целях уточнения пресекательных сроков утверждения положений о видах регионального государственного контроля (надзора), положений о видах муниципального контроля Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" дополняется нормой, согласно которой такие положения, определенные федеральными законами, принятыми после вступления в силу указанного Федерального закона, подлежат утверждению в сроки, установленные такими федеральными законами.

Положения ряда федеральных законов, включая Закон Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества", приводятся в соответствие в законопроектом.

Предусмотрены переходные положения, в соответствии с которыми исключается необходимость переоформления ранее выданных паспортов (удостоверений) наместо захоронения, а также предусматривается, что до 1 января 2023 года для предоставления семейных (родовых) захоронений на кладбищах не требуются правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на земельные участки, на которых расположены кладбища. До 1 сентября 2022 года допускается осуществление деятельности по оказанию услуги по организации похорон лицами, не включенными в реестр специализированных служб по вопросам похоронного дела, а нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предусмотренных законопроектом, подлежат принятию до 1 сентября 2024 года.

Предусматривается, что до создания в субъектах Российской Федерации региональных порталов государственных и муниципальных услуг сведения и документы, подлежащие размещению на таких порталах в соответствии с законопроектом, подлежат размещению на едином портале государственных и муниципальных услуг. Сведения из реестров кладбищ, мест и участков захоронений, реестров специализированных служб по вопросам похоронного дела и недобросовестных специализированных служб по вопросам похоронного дела в этом случае предоставляются гражданам и юридическим лицам по их запросам посредством единого портала государственных и муниципальных услуг. В этих целях требования к формату взаимодействия единого портала государственных и муниципальных услуг с информационными ресурсами субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется ведение реестров кладбищ, мест и участков захоронений, реестров специализированных служб по вопросам похоронного дела и недобросовестных специализированных служб по вопросам похоронного дела, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере похоронного дела.

Принятие федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" будет способствовать упорядочению отношений в сфере похоронного дела, расширит полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в указанной сфере и устранит пробелы правового регулирования, которыми пользовались недобросовестные юридические и физические лица при осуществлении деятельности в сфере похоронного дела.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных финансовых затрат, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует принятия следующих нормативных правовых актов:

1) постановление Правительства Российской Федерации, определяющее порядок погребения умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел Российской Федерации в определенные законодательством Российской Федерации сроки;

2) постановление Правительства Российской Федерации, определяющее установление оснований и правил переноса мест захоронения, колумбарных ниш и перезахоронения останков, праха умерших на Федеральных военных мемориальных кладбищах;

3) постановление Правительства Российской Федерации, определяющее форму сведений о Федеральном военном мемориальном кладбище, форму паспорта места захоронения на Федеральном военном мемориальном кладбище, порядок его выдачи и внесения в него изменений;

4) постановление Правительства Российской Федерации, определяющее порядок инвентаризации мест захоронений и участков захоронений на Федеральных военных мемориальных кладбищах;

5) постановление Правительства Российской Федерации, определяющее порядок признания закрытым Федерального военного мемориального кладбища;

6) постановление Правительства Российской Федерации, определяющее порядок учета и паспортизации отечественных воинских захоронений, находящихся на территориях иностранных государств;

7) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, определяющий порядок погребения умершего при отсутствии близких родственников или иных родственников либо при их отказе осуществить погребение;

8) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, определяющий порядок погребения умерших после приведения в исполнение исключительной меры наказания (смертной казни);

9) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обороны страны и обеспечения безопасности государства, определяющие порядок создания, содержания и функционирования воинских захоронений на закрытых территориях воинских гарнизонов;

10) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обороны страны и обеспечения безопасности государства, определяющие порядок признания закрытыми воинских захоронений на закрытых территориях воинских гарнизонов, а также переноса таких захоронений;

11) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обороны страны и обеспечения безопасности государства, определяющие порядок погребения умерших на закрытых территориях воинских гарнизонов;

12) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обороны страны и обеспечения безопасности государства, определяющие порядок инвентаризации и учета воинских захоронений на закрытых территориях воинских гарнизонов, форму паспорта такого захоронения, порядок его выдачи и внесения в него изменений;

13) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти в области обороны страны, определяющий порядок создания и содержания Федерального военного мемориального кладбища;

14) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти в области обороны страны, определяющий порядок оказания ритуальных услуг в случае погребения умерших на Федеральном военном мемориальном кладбище, требований к производству работ по оказанию ритуальных услуг на Федеральном военном мемориальном кладбище;

14) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти в области обороны страны, определяющий требования к объектам похоронного назначения на Федеральном военном мемориальном кладбище;

15) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обороны страны, определяющий порядок организации и проведения поисковой работы общественно-государственными объединениями, общественными объединениями;

16) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области похоронного дела, определяющий форму паспорта места захоронения или участка захоронения на государственных, муниципальных и частных кладбищах;

17) нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области похоронного дела, определяющий требования к формату взаимодействия единого портала государственных и муниципальных услуг с информационными ресурсами субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется ведение реестров кладбищ, мест и участков захоронений, реестров специализированных служб по вопросам похоронного дела в случаях отсутствия в субъекте Российской Федерации регионального портала государственных и муниципальных услуг.

Принятие федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует изменения либо признания утратившими силу нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.