Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 45636-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части повышения эффективности противодействия самовольным подключениям к энергосетям)" (утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 16 марта 2022 г. N 3.25-5/17) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 45636-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части повышения эффективности противодействия самовольным подключениям к энергосетям)"
(утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 16 марта 2022 г. N 3.25-5/17)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 45636-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части повышения эффективности противодействия самовольным подключениям к энергосетям)" (далее - законопроект, проект федерального закона), внесённый депутатами Государственной Думы Н.Ю. Петруниным и Ю.А. Станкевичем, и в рамках своей компетенции сообщает следующее.

Проектом федерального закона предлагается внести изменения в статью 7.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в части расширения субъектного состава административного правонарушения, предусмотренного частью второй указанной статьи, и установления административной ответственности за совершение повторного самовольного подключения к нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам, если это деяние не содержит признаки уголовно наказуемого деяния, для юридических лиц.

Дополнительно в целях предотвращения терминологической путаницы и унификации нормативно-правовых понятий законопроектом предусмотрено введение законодательного определения самовольного (несанкционированного) подключения к электрическим сетям, тепловым сетям, нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам.

Также проектируется принцип, в соответствии с которым постановление по делу об административном правонарушении в течение трех дней со дня его вынесения направляется собственнику электрических сетей, тепловых сетей, нефтепроводов, нефтепродуктопроводов, газопроводов, к которым было произведено самовольное (несанкционированное) подключение, а также собственнику самовольно (безучетно) использованной электрической, тепловой энергии, нефти, газа или нефтепродуктов.

Проблема самовольного подключения, так называемых "незаконных врезок", к электрическим сетям, тепловым сетям, нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам является актуальной.

Согласно информации, представленной группой Газпром, за период 2018 - 2021 гг. в правоохранительные органы было направлено 29 заявительских материалов о совершении противоправных действий, содержащих признаки преступления в соответствии с частью 1 статьи 215.3 Уголовного кодекса Российской Федерации, но совершенных юридическими лицами. По итогам проведения проверки ни по одному из заявленных фактов правоохранительными органами не были возбуждены уголовные дела по причине неустановления лиц, совершивших повторный факт несанкционированного подключения к газопроводу.

АО "Мособлгаз" сообщает о двух зафиксированных фактах первичного самовольного подключения газоиспользующего оборудования и/или объектов капитального строительства, принадлежащих юридическим лицам, к газораспределительным сетям компании за период с 2020 года, материальный ущерб от совершения которых оценивается в 1,1 млн. рублей.

По информации ПАО "Транснефть", за период 2018 - 2020 гг. было совершено 566 незаконных врезок в магистральные трубопроводы, из них только в 2020 году было выявлено 106 врезок в магистральные нефтепродуктопроводы и 35 в нефтепроводы, при этом наибольшая доля преступлений отмечается в Московской, Ленинградской, Нижегородской, Челябинской, Пензенской, Тульской и Самарской областях.

За указанный период общий ущерб от незаконных врезок в магистральные трубопроводы компании составил около 1,8 млрд. руб., 616 млн. рублей из которых приходится на 2020 год; за этот же период, по данным компании, рассмотрено всего 116 уголовных дел, и лишь 168 человек осуждены к реальным срокам. При этом отмечается, что специфика большинства незаконных врезок заключается в использовании профессионального дорогостоящего оборудования, что свидетельствует о непосредственном участии крупных организационных структур, в том числе юридических лиц.

В то же время анализ правоприменительной практики показывает, что существующее нормативно-правовое регулирование рассматриваемых правоотношений не в полной мере обеспечивает реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а также препятствует достижению целей законодательства об административных правонарушениях. Так, действующей редакцией части второй статьи 7.19 КоАП РФ предусмотрена ответственность юридических лиц за повторное самовольное подключение только к электрическим сетям и тепловым сетям. За аналогичное деяние, совершенное в отношении нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и газопроводов, ответственность предусмотрена частью первой статьи 215.3 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Статьей 19 Уголовного кодекса Российской Федерации установлено, что уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста привлечения к уголовной ответственности. В то же время зачастую повторное самовольное подключение к нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам совершается в интересах (с разрешения) юридического лица, но действующим нормативно-правовым порядком указанное деяние будет квалифицироваться в соответствии с нормами уголовного законодательства. Указанное также имеет значение, когда деяние совершено в интересах одного юридического лица, но разными физическими лицами, вследствие чего установление признаки повторности является затруднительным.

Проектируемыми нормами предлагается совершенствовать действующий нормативный порядок, разграничив ответственность за совершение указанного деяние между юридическими лицами в соответствии с нормами законодательства об административных правонарушениях, если деяние не содержит признаки преступления, и физическими лицами в соответствии с уголовным законодательством.

Комитет поддерживает принятие проекта федерального закона, однако имеет ряд замечаний и предложений, которые могут быть учтены при его дальнейшем рассмотрении Государственной Думой.

Комитет разделяет идею авторов законопроекта о необходимости унификации нормативного определения самовольного подключения к электрическим сетям, тепловым сетям, нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам, поскольку некоторые акты подзаконного уровня оперируют понятием "несанкционированное подключение (присоединение)", акты же законодательного уровня оперируют понятием "самовольное подключение", в то время как значение указанных понятий идентично.

Однако следует отметить, что порядок подключения (технологического присоединение) к электрическим сетям, тепловым сетям, нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам урегулирован не законодательными актами (законом), а соответствующими актами подзаконного уровня - постановлениями Правительства Российской Федерации (Правилами), которые квалифицируют самовольность подключения не только нарушением процедуры (последовательности, правил оформления документов), но и совершением фактических действии (вмешательств), связанных с несоблюдением технических требований.

В соответствии с действующими нормативными правовыми актами в качестве самовольного рассматривается подключение не только к сетям, но и к источникам энергии (например, к источникам газа (пункт 78 постановления Правительства Российской Федерации от 14 мая 2013 года N 410 "О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования", и др.)).

Дополнительно в целях устранения правой и смысловой неопределённости проектируемой нормы считаем целесообразным исключить слова "совершенное на любом участке передачи энергии, нефти, газа или нефтепродуктов", поскольку рассматриваемые объекты представляют собой единые производственно-технологические комплексы, вследствие чего указание на совершение правонарушения на его каком-либо участке является избыточным.

Также, по мнению Комитета, вводимое определение требует корректировки в части исключения норм о квалификации совершенного деяния в качестве такового при нарушении договора о технологическом присоединении (подключении). На наш взгляд, данное положение является избыточным, поскольку ответственность сторон такого договора при нарушении его условий в полном объеме урегулировано нормами гражданского законодательства.

С учетом указанных замечаний предлагаем изложить определение самовольного подключения к энергосетям в следующей редакции: "Для целей применения настоящей статьи под самовольным (несанкционированным) подключением понимается осуществленное с нарушением правил и (или) требований, установленных законодательством Российской Федерации, подключение (присоединение) к источникам энергии, сетям, системам и трубопроводам, посредством которых осуществляется снабжение энергией и (или) энергетическими ресурсами".

Дополнительно считаем необходимым отметить, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04 мая 2012 года N 442 "О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии" бездоговорное потребление электрической энергии квалифицируется в качестве самовольного подключения энергопринимающих устройств к объектам электросетевого хозяйства; постановление Правительства Российской Федерации от 05 февраля 1998 года N 162 "Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации" признает отбор газа без договора самовольным (несанкционированным); Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" определяет бездоговорное потребление тепловой энергии через нарушение установленного порядка подключения (технологического присоединения). Указанное позволяет прийти к выводу о целесообразности внесения соответствующих изменений в проектируемую часть 1 статьи 7.19 КоАП РФ, заменив слова "(безучетное) использование" словами "(безучетное и (или) бездоговорное) потребление".

Также Комитет отмечает, что согласно статье 25.2 КоАП РФ потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред, следовательно, действующим порядком уже подразумевается признание лица, которому противоправным деянием причинен вред, а именно собственника (законного владельца) энергосети или энергии (энергоресурса), потерпевшим, вследствие чего проектируемая норма статьи 29.11 КоАП РФ, на наш взгляд, является избыточной.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по энергетике рекомендует принять проект федерального закона N 45636-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части повышения эффективности противодействия самовольным подключениям к энергосетям)", внесённый депутатами Государственной Думы Н.Ю. Петруниным и Ю.А. Станкевичем, в первом чтении при условии его дальнейшей доработки с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный