Пояснительная записка к проекту федерального закона N 130559-8 "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 130559-8 "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов"

Проект федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов" подготовлен в целях обеспечения противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, связанным с угрозами использования гражданских воздушных судов в качестве средств перевозки (доставки) оружия массового уничтожения (далее - ОМУ), применения любого биологического, химического и ядерного оружия против гражданского воздушного судна или на борту гражданского воздушного судна, вмешательства в аэронавигационное оборудование с применением электронных и компьютерных средств.

Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протокол, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, от 2010 года нацелены на существенное укрепление антитеррористической безопасности в сфере международной гражданской авиации, в т.ч. через криминализацию ряда деяний с использованием ОМУ.

Так, Конвенция обязывает государства осуществлять уголовное преследование за перевозки биологического, химического и ядерного оружия и сопутствующих материалов на гражданских воздушных судах (статья 1 Конвенции).

Необходимость присоединения к Конвенции и Протоколу в форме федерального закона продиктована подпунктом "а" пункта 1 статьи 21 и подпунктом "г" пункта 1 статьи 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", поскольку в Конвенции и Протоколе затронуты вопросы международного контроля над вооружением (запрет воздушных перевозок любого биологического, химического и ядерного оружия).

Наряду с этим Протокол является документом, дополняющим Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года (Гаагская конвенция). Протокол в статье III предусматривает обязательство государств-участников применять суровые меры наказания в отношении установленных в Гаагской конвенции преступлений.

Протокол заменяет термин "воздушное судно, находящееся в полете" и его определение на термин "воздушное судно, находящееся в эксплуатации" (статья V), предусматривает, что лицо совершает преступление, если оно незаконно и преднамеренно захватывает воздушное судно, находящееся в эксплуатации, или осуществляет над ним контроль путем насилия, или угрозы применения насилия, или любой другой формы запугивания, или с помощью любых технических средств (статья I).

Следует отметить, что Российская Федерация приняла участие в разработке Конвенции и Протокола, исходя из актуальности для международной и гражданской авиации проблемы защиты от актов незаконного вмешательства и ее высокой приоритетности. Полномочной делегацией Российской Федерации подписан заключительный акт о принятии этих двух документов в ходе Конференции по международному воздушному праву 2010 года.

Вместе с тем в ряде документов ИКАО и ООН (к примеру, в резолюции Шестого комитета ГА ООН, в мониторинговых документах Контртеррористического комитета Совета Безопасности ООН, в резолюциях Ассамблеи ИКАО), принятых при участии России, содержатся призывы как можно скорее ратифицировать все антитеррористические договоры, к которым относятся и рассматриваемые документы.

Одновременно Конвенция содержит положение о преимущественной силе по отношению к Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, подписанной в Монреале 23 сентября 1971 г. (Монреальская конвенция).

Конвенция вводит новые по отношению к Монреальской конвенции статьи, касающиеся ответственности юридических лиц (статья 4), "военной оговорки" (статья 6), соотношения с определенными международными договорами в области химического оружия (статьи 7), справедливого отношения к лицам, взятым под стражу (статья 9), выдачи и правовой помощи (пункт 5 статьи 12 и статьи 13-14).

Кроме того, 39-я сессия Ассамблеи ИКАО в своей резолюции A3 9-10 вновь настоятельно призвала все государства поддерживать и поощрять всеобщее принятие Конвенции и Протокола, а также как можно скорее подписать и ратифицировать их.

Необходимость присоединения к Конвенции с оговорками продиктована следующим:

1) С учетом того, что формулировка подпункта (i) (4) пункта 1 статьи 1 Конвенции предполагает возможность расширенного толкования, в проекте федерального закона сделана оговорка, предусматривающая опору на многосторонние контрольные списки, которые одобряются с нашим участием, либо на национальные контрольные списки, что позволяет конкретизировать сферу охвата данной Конвенции и снизить риски перехвата несписочных товаров.

2) В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Конвенции любой спор между двумя и более государствами-участниками, касающийся толкования и применения Конвенции, который не может быть урегулирован путем переговоров, по просьбе одного из них, будет передаваться в арбитраж.

Если в течение шести месяцев со дня просьбы об арбитраже Стороны не в состоянии прийти к соглашению по вопросу об организации арбитража, по просьбе любой из Сторон спор может быть передан в Международный Суд в соответствии со Статутом Суда. В рамках линии на максимальный учет возможных рисков предъявления России юридических претензий целесообразно сопроводить присоединение к Конвенции оговоркой, предусмотренной пунктом 2 статьи 20, о том, что Российская Федерация не считает себя связанной положениями пункта 1 указанной статьи.

Сфера охвата Конвенции в отношении ОМУ-материалов возможно определить через отсылку к их перечням, которые либо содержатся в международных договорах, либо принимаются в рамках многосторонних режимов экспортного контроля и имплементируются их участниками (в том числе Российской Федерацией) в свое законодательство через принятие национальных списков контролируемой продукции ядерного, химического, биологического и ракетного профиля.

Единственным на сегодняшний день договором, содержащим список ОМУ-материалов, является Конвенция о запрещении химического оружия (КЗХО), которая и приведена в тексте оговорки. Вместе с тем ограничиваться в оговорке упоминанием КЗХО было бы нецелесообразно, поскольку в будущем могут появится другие международные акты, содержащие перечни подпадающие под их действие материалов, оборудования и технологий, связаны с ОМУ или средствами его доставки, и они уже не будут подпадать под действие Конвенции. В этой связи, в оговорке предложена рамочная фраза про "международные договоры, участниками которых является Российская Федерация".

Статья 1 Конвенции криминализирует все "незаконные и преднамеренные" действия, связанные с перевозкой таких материалов, а не только перевозку без законного разрешения. Как представляется, существующая редакция оговорки соответствует данному положению. И в целом полагаем важным, чтобы текст охватывал все случаи нарушения российского экспортно-контрольного законодательства, включая представление недостоверных сведений, перевозку по подложным разрешительным документам.

Одновременно пункт 2 статьи 16 Конвенции по аналогии с пунктом 2 статьи 10 Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 г.), и пункт 2 статьи 9 Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 16 декабря 1970 г.), содержит правовую норму о содействии его пассажирам и экипажу в продолжении их следования так скоро, насколько это возможно и о возврате воздушного судна и его грузов законным владельцам без задержки.

Российская Федерация дает толкование термину без задержки посредством следующего заявления: "Российская Федерация исходит из того, что содержащееся в пункте 2 статьи 16 Конвенции понятие "без задержки" не препятствует осуществлению необходимых процессуальных действий в соответствии с законодательством Российской Федерации".

В заверенной депозитарием копии текста Конвенции на русском языке единообразно используется термин "преступление".

Присоединение к Конвенции и Протоколу в целом отвечает российским интересам.

Принятие проекта федерального закона не повлечет дополнительных расходов из федерального бюджета и не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

В проекте федерального закона отсутствуют обязательные требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация проекта федерального закона не потребует увеличения численности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления, изменения объема их полномочий и(или) компетенции.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов"

Реализация федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов" не повлечет дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов"

Принятие проекта федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов"

Принятие проекта федерального закона "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации и Протоколу, дополняющему Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов" не потребует признания утратившими силу, принятия, приостановления, изменения или дополнения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов исполнительной власти.