Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1072185-7 "О внесении изменения в статью 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (в части перераспределения объемов дорожных фондов), внесенный депутатами Государственной Думы А.А. Авдеевым, В.В. Бахметьевым, Н.Г. Брыкиным и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1072185-7 "О внесении изменения в статью 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (в части перераспределения объемов дорожных фондов), внесенный депутатами Государственной Думы А.А. Авдеевым, В.В. Бахметьевым, Н.Г. Брыкиным и другими

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 1072185-7 "О внесении изменения в статью 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы А.А. Авдеевым, В.В. Бахметьевым, Н.Г. Брыкиным и другими, и отмечает следующее.

Нормами законопроекта предлагается внести изменения в пункт 4.1 статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), устанавливающие, что порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации (за исключением городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) должен предусматривать направление бюджетных ассигнований, в том числе на проектирование, строительство, реконструкцию автомобильных дорог (за исключением автомобильных дорог федерального значения) с твердым покрытием в пределах территории сельских населенных пунктов.

При этом согласно действующей редакции пункта 4.1 статьи 179.4 БК РФ указанный порядок должен предусматривать направление бюджетных средств дорожного фонда субъекта Российской Федерации только на проектирование, строительство, реконструкцию автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) с твердым покрытием только до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования, на их капитальный ремонт и ремонт.

В настоящее время указанные средства дорожного фонда субъекта Российской Федерации должны направляться в размере не менее 5 процентов объема средств данного фонда, формируемого за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, а также транспортного налога, в том числе в виде субсидий местным бюджетам на указанную дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения. При этом нормами законопроекта не предусматривается увеличение минимальной доли бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации, которые необходимо направлять в местные бюджеты на реализацию органами местного самоуправления указанных в пункте 4.1 статьи 179.4 БК РФ полномочий в области дорожной деятельности, несмотря на то, что законопроектом существенно расширяются специальные цели их использования.

В пояснительной записке к законопроекту необходимость внесения указанных изменений обосновывается тем, что направление бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации в местные бюджеты на проектирование, строительство, реконструкцию автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием, а также на их капитальный ремонт и ремонт до сельских населенных пунктов, не имеющих перспектив развития, не всегда является актуальным, рациональным и эффективным использованием бюджетных средств данного фонда. При этом, по мнению авторов законопроекта указанные средства в определенных случаях более актуально, рационально и эффективно направлять на проектирование, строительство, реконструкцию автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в границах сельских населенных пунктов, имеющих перспективы развития, крупных населенных пунктов, образуемых в том числе, в случае объединения двух и более населенных пунктов.

Вместе с тем в законопроекте не предусмотрено критериев и случаев, когда указанные бюджетные средства дорожного фонда субъекта Российской Федерации должны будут направляться на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием только до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования, а когда на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в границах сельских населенных пунктов.

Кроме того, нормами законопроекта также не предусмотрено требования к субъектам Российской Федерации о необходимости установления таких критериев и случаев на уровне субъекта Российской Федерации. Отсутствие указанных критериев и случаев может привести к применению недостаточно обоснованных и объективных подходов при распределении указанной доли бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации (в размере не менее 5 процентов объема средств данного фонда) между местными бюджетами, а также возникновению споров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления относительно подходов распределению указанных средств, в связи с расширением целей их использования.

При этом в законопроекте требование о необходимости увеличения минимальной доли средств дорожного фонда субъекта Российской Федерации (в размере не менее 5 процентов), подлежащих предоставлению на дополнительные расходы муниципальных образований, которые могут возникнуть в связи с осуществлением ими дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в границах сельских населенных пунктов, не предусмотрена.

Необходимо также учитывать, что в соответствии с частью 9 статьи 5 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского и сельского поселений являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Согласно пункту 5 части 1 статьи 14 Федерального закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указанные полномочия отнесены к вопросам местного значения городских поселений (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). В силу положений частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ данные полномочия на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов, если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 58 БК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.

Кроме того, нормами пункта 4.2 статьи 179.4 БК РФ также предусмотрена возможность оказания дополнительной поддержки за счет бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения путем предоставления бюджетных кредитов и субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе, на формирование муниципальных дорожных фондов.

Согласно положениям пункта 5 статьи 179.4 БК РФ представительным органам муниципального образования предоставлено право устанавливать порядок формирования и использования бюджетных ассигнований муниципальных дорожных фондов. При этом бюджетные ассигнования муниципального дорожного фонда, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда в очередном финансовом году.

В связи с изложенным полагаем, что указанные финансовые средства, поступающие в муниципальные дорожные фонды, могут быть использованы органами местного самоуправления, в том числе на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в границах сельских населенных пунктов, имеющих перспективы развития.

Таким образом, предусматривать возможность использования бюджетных ассигнований, подлежащих выделению в соответствии с пунктом 4.1. статьи 179.4 БК РФ из дорожного фонда субъекта Российской Федерации в установленных объемах (в размере не менее 5 процентов объема средств данного фонда), на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в границах сельских населенных пунктов, не целесообразно, поскольку это приведет к необоснованному расширению целей их использования, ухудшающему финансовые возможности органов местного самоуправления по решению первоначально установленной задачи по осуществлению проектирования, строительства, реконструкции автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием до сельских населенных пунктов, не имеющих круглогодичной связи с сетью автомобильных дорог общего пользования.

Вместе с тем в целом нельзя не учитывать, что в настоящее время значительная часть автомобильных дорог местного значения находится в неудовлетворительном состоянии, а в большинстве местных бюджетов отсутствуют достаточные финансовые средства для обеспечения в полном объеме потребностей муниципальных образований в проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании указанных дорог.

В целях реального увеличения доходов муниципальных дорожных фондов Комитет неоднократно предлагал внести изменения в БК РФ и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих установление в качестве местного налога - транспортного налога в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с обязательным зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды. При этом поступления от транспортного налога, взимаемого с юридических лиц, по-прежнему могли бы зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный налог был бы приемлемым в качестве источника дохода местных бюджетов, поскольку налогооблагаемая база по указанному налогу наравне с имущественными налогами с физических лиц наиболее равномерно распределена по территориям муниципальных образований. Введение данного налога позволило бы увеличить доходную базу муниципальных дорожных фондов и существенно повысить возможности органов местного самоуправления по финансовому обеспечению мероприятий в области дорожной деятельности.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления не считает возможным поддержать законопроект и рекомендует Государственной Думе его отклонить при рассмотрении в первом чтении. Вместе с тем следует отметить, что предусмотренная в законопроекте идея заслуживает внимательного рассмотрения, изучения и дополнительной проработки.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко