Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 1044675-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ (редакция от 26.07.2019) "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации" (в части регулирования и порядка исчисления затрат между ресурсоснабжающей организацией и потребителем в отношении установки, контроля обслуживания и замены приборов учета) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 1044675-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ (редакция от 26.07.2019) "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации" (в части регулирования и порядка исчисления затрат между ресурсоснабжающей организацией и потребителем в отношении установки, контроля обслуживания и замены приборов учета)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет), рассмотрев проект федерального закона N 1044675-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ (редакция от 26.07.2019) "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 261-ФЗ) и Жилищный кодекс Российской Федерации" (в части регулирования и порядка исчисления затрат между ресурсоснабжающей организацией и потребителем в отношении установки, контроля обслуживания и замены приборов учета) (далее - Законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы И.С. Пиляевым, А.Ю. Морозовым, Е.В. Строковой, С.Г. Каргиновым, Н.В. Березиным, С.В. Натаровым, А.В. Андрейченко, М.С. Зайцевым, отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в статью 13 "Обеспечение учета используемых энергетических ресурсов и применения приборов учета используемых энергетических ресурсов при осуществлении расчетов за энергетические ресурсы" Федерального закона N 261-ФЗ, дополнив ее частью 14, которой предусматривается установить с 1 января 2021 г. обязанность ресурсоснабжающих организаций (далее - РСО) за счет собственных средств осуществлять деятельность по установке, замене и эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов (природного газа, электрической энергии, тепловой энергии и воды) (далее - приборы учета), снабжение которыми или передачу которых они осуществляют.

За РСО предлагается закрепить также обязанность компенсировать затраты потребителей на установку приборов учета, произведенную ими за свой счет по заключенным "договорам, регулирующим условия установки, замены и (или) эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов, снабжение которыми или передачу которых они осуществляют". При этом, за просрочку исполнения обязательства по установке, замене и (или) эксплуатации этих приборов учета предполагается уплата РСО потребителю "за каждый день просрочки неустойки (пени), определяемой в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день исполнения обязательства, но не более суммы начислений потребляемой услуги по нормативу с учетом всех повышающих коэффициентов за период со дня подачи заявки в указанные организации о заключении договора на установку прибора учета используемых ресурсов до окончания установки данного прибора учета и его ввода в эксплуатацию".

Согласно пояснительной записке к законопроекту его принятие обусловлено необходимостью закрепления за РСО "права использования произведенной прибором учета информации (показаний)", на основании которой должна исчисляться плата за потребленные собственником помещения коммунальные ресурсы", "а, следовательно, и на сам прибор учета". Тем самым Законопроект, по мнению авторов, "позволит снизить финансовую нагрузку...потребителей на оплату ЖКХ, куда входит плата за покупку и обслуживание приборов учета".

Комитет отмечает, что по концепции законопроекта имеются следующие замечания.

Затрагиваемые законопроектом отрасли (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение), в отношении которых предлагается предусмотреть обязанность РСО по оснащению приборами учета используемых энергетических ресурсов, имеют значительные различия: по структуре полезного отпуска, по фактическому уровню оснащения приборами учета потребителей, по стоимости приборов учета, по достигаемому эффекту экономии энергетического ресурса.

На основании изложенного разработка единого подхода для всех отраслей является некорректной.

При этом законопроектом не учитываются положения Федерального закона от 27.12.2018 N 522-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с развитием систем учета электрической энергии (мощности) в Российской Федерации, согласно которым с 01.07.2020 года обязанность по приобретению, установке, замене, допуску в эксплуатацию приборов учета электрической энергии перенесена на гарантирующих поставщиков и сетевые организации. При этом установлены иные сроки, условия и порядок установки приборов учета электрической энергии, чем предусмотрено в законопроекте.

Предлагаемая норма вступает в противоречие с другими нормами статьи 13 Федерального закона N 261-ФЗ и нормами статьи 37 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", которые, в свою очередь, предусматривают обязанность гарантирующих поставщиков для оказания коммунальных услуг по электроснабжению осуществлять приобретение, установку, замену, допуск в эксплуатацию приборов учета электрической энергии в отношении многоквартирного дома и помещений в многоквартирных домах, электроснабжение которых осуществляется с использованием общего имущества.

Обеспечение надлежащего технического состояния, безопасности эксплуатируемых энергетических сетей, исправности используемых приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии, а также соблюдение режима потребления энергии по общему правилу возложено на абонента (пункт 1 статьи 539, пункт 1 статьи 543 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)). Пункт 2 статьи 543 ГК РФ возлагает на энергоснабжающую организацию обязанность обеспечить надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета потребления энергии по договору энергоснабжения, абонентом которого является гражданин. Данное положение подлежит применению только в случае, если иной порядок не установлен законом или иными правовыми актами. Вместе с тем, обязанность энергоснабжающей организации производить замену и установку приборов учета за счет собственных средств не предусмотрена.

В соответствии с частью 4 статьи 19 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" приборы учета устанавливаются собственниками вводимых в эксплуатацию источников тепловой энергии или теплопотребляющих установок и эксплуатируются ими самостоятельно, либо по договору оказания услуг коммерческого учета, заключенному со специализированной организацией.

Из действующей редакции статьи 13 Федерального закона N 261-ФЗ следует, что производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета. Собственники жилых домов и помещений в многоквартирных домах (далее - собственники и объекты, соответственно), введенных в эксплуатацию на день вступления в силу Федерального закона N 261-ФЗ, обязаны обеспечить оснащение объектов приборами учета и ввод установленных приборов учета в эксплуатацию.

В случае неисполнения ими данной обязанности действия по оснащению объектов приборами учета должны совершить РСО, которым в последующем собственники должны возмещать расходы по установке и эксплуатации приборов учета (части 9, 12 статьи 13 Федерального закона N 261-ФЗ). В сфере газоснабжения эту деятельность осуществляют газораспределительные организации (далее - ГРО).

Аналогичная обязанность собственника закреплена в пункте 81 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354 (далее - Правила N 354), согласно которому оснащение жилого или нежилого помещения приборами учета, ввод установленных приборов учета в эксплуатацию, их надлежащая техническая эксплуатация, сохранность и своевременная замена должны быть обеспечены собственником жилого или нежилого помещения. Корреспондирующие права и обязанности собственника как потребителя коммунальных услуг по принятию решения об установке прибора учета, обеспечению его технической эксплуатации, снятию и передаче показаний прибора учета уполномоченному лицу закреплены в соответствующих нормах пунктов 33, 34 Правил N 354. Одновременно исполнитель коммунальной услуги обязан, в частности, снимать или принимать от потребителей показания приборов учета и использовать их при расчете размера платы за коммунальные услуги за тот расчетный период, за который были сняты показания (например, пункты "ж", "е" пункта 31 Правил N 354).

Таки образом, действующее законодательство Российской Федерации возлагает обязанность по обеспечению надлежащего технического состояния и безопасности эксплуатируемых энергетических сетей, приборов по установке и замене приборов учета как на ресурсоснабжающую организацию, так и на потребителя за его счет на основании договора, признавая при этом право сторон договора энергоснабжения самостоятельно принимать решение относительно исполнения обязанности по учету целесообразности и реализации права собственности на принадлежащие той или иной стороне приборы учета.

Между тем в указанные выше нормативные правовые акты законопроектом изменения не вносятся.

Вместе с тем с учетом подпункта "е" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по результатам проверки исполнения законодательства, направленного на развитие газоснабжения и газификации регионов, от 31.05.2020 Пр-907, содержащего поручение по цифровизации мероприятий по газификации, в том числе в целях безопасной эксплуатации газораспределительного, внутридомового и внутриквартирного газового оборудования и телеметрического контроля за поставкой газа, отмечаем актуальность совершенствования законодательства в целях развития интеллектуальной системы учета газа, что необходимо для обеспечения прозрачности учета, оперативного доступа к информации с приборов учета, сокращения потерь газа и повышения надежности газоснабжения.

Комитет подчеркивает, что в законопроекте не проработан вопрос источника финансирования затрат на установку, замену и эксплуатацию приборов учета. В пояснительной записке к Законопроекту указывается, что "...В калькуляцию тарифа коммунальных услуг уже заложены затраты на производство, обработку и анализ информации, работу персонала по расчету потребляемых услуг и доведение информации до потребителя в виде квитанции".

Необходимо отметить, что в тарифном регулировании водо-коммунального хозяйства отсутствует сбытовая надбавка - указанные затраты при установлении тарифов на водоснабжение не учитываются.

Также затраты на формирование квитанций по оплате газа, равно как и взимание платы за потребленный газ, осуществляются не ГРО, а поставщиками газа, которые не имеют сетей инженерно-технического обеспечения, присоединенных к объектам, подлежащим оснащению приборами учета газа.

Таким образом, определенный в законопроекте источник финансирования вменяемой обязанности по приобретению, установке, поверке и замене приборов учета коммунальных ресурсов в жилом фонде отсутствует.

Комитетом отмечается, что в соответствии с пунктом 10 статьи 2 Федерального закона N 261-ФЗ деятельность РСО относится к регулируемому виду деятельности, предполагающему установление регулируемых цен (тарифов). Следовательно, затраты на установку, замену, эксплуатацию приборов учета должны быть включены в расчет необходимых затрат с последующим учетом при установлении тарифов. В связи с тем, что у РСО нет иного источника дохода, закрепление обязанности ресурсоснабжающей организации по установке, замене и эксплуатации приборов учета может привести к увеличению тарифов на ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг, что повлечет увеличение затрат потребителей коммунальных услуг.

Таким образом, позиция авторов законопроекта о том, что предлагаемая новация не приведет к расходам или выпадающим доходам бюджетной системы, не соответствует действительности. В финансово-экономическом обосновании к законопроекту отсутствует анализ затрат на реализацию предлагаемого решения: оценка выпадающих доходов бюджетной системы в разрезе субъектов Российской Федерации, оценка прогноза роста тарифов и обусловленного им роста расходов на содержание бюджетных учреждений, являющихся потребителем указанных услуг, а также на выплату субсидий отдельным группам граждан, где будет превышен социальный норматив по оплате услуг ЖКХ.

Следует также отметить, что законопроектом не закреплено, кто будет нести бремя имущественной и эксплуатационной ответственности за приборы учета, установленные на объектах за счет средств организаций.

Кроме того, законопроектом не урегулирован вопрос о месте установки приборов учета и обеспечении собственниками жилых помещений допуска представителей ресурсоснабжающих организаций к месту установки приборов учета. Данная проблема является весьма актуальной, поскольку собственники объектов жилого фонда зачастую отказывают работникам ресурсоснабжающих организаций в доступе к месту установки приборов учета, тем самым препятствуя исполнению требований Федерального закона N 261-ФЗ и создавая риски привлечения ресурсоснабжающих организаций к ответственности.

Дополнительно Комитет отмечает, что наименование законопроекта предполагает внесение изменений в Федеральный закон N 261-ФЗ и Жилищный кодекс Российской Федерации, что не соответствует содержанию законопроекта, так как законопроект не содержит положений, предусматривающих внесение изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации.

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы содержатся концептуальные замечания по законопроекту.

Правительство Российской Федерации в представленном официальном отзыве не поддерживает рассматриваемый законопроект.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по энергетике не поддерживает проект федерального закона N 1044675-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ (редакция от 26.07.2019) "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации" в представленной редакции и рекомендует Государственной Думе его отклонить.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный