Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке на проект федерального закона N 1116075-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию и науке
на проект федерального закона N 1116075-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по образованию и науке рассмотрел проект федерального закона N 1116075-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях" (далее - законопроект), внесенный Архангельским областным Собранием депутатов, и отмечает следующее.

Комитет ранее уже рассматривал концепцию данного законопроекта, представленную в форме проекта законодательной инициативы N 7-1261 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества в субъектах Российской Федерации", и отмечал важность развития кадрового потенциала системы образования. Вместе с этим, по результатам ее рассмотрения Комитет рекомендовал Комиссии Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации по образованию и науке не поддерживать внесение законодательной инициативы N 7-1261 в Государственную Думу в качестве проекта федерального закона.

Комитет, по-прежнему, считает актуальной для системы образования Российской Федерации задачу совершенствования кадрового потенциала системы образования, повышения квалификации педагогических работников, овладения ими разнообразными формами и методами обучения, воспитания обучающихся, организации образовательной деятельности. Комитет отмечает, что в рассматриваемом законопроекте учтены отдельные замечания, которые были представлены в заключении к проекту законодательной инициативы. Однако концептуальные подходы и основные недостатки остались неизменными.

Законопроектом вносятся следующие изменения в Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее Закон об образовании):

статья 2 дополняется определением понятия "наставничество педагогических работников";

расходы на оплату труда работников образовательных организаций дополняются расходами на оплату наставничества педагогических работников;

полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования дополняются организацией наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных и городских округов в сфере образования дополняются организацией наставничества педагогических работников в муниципальных образовательных организациях.

Законопроектом также вносятся корреспондирующие изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме этого, законопроектом вносятся изменения в название и часть 1 статьи 9 Закона об образовании в части их приведения в соответствие с Федеральным законом от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Комитет отмечает, что важнейшей частью концепции законопроекта является введение понятия "наставничество педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях", под которым понимается "деятельность педагогических работников, имеющих высшее профессиональное образование и общий стаж педагогической работы не менее пяти лет, по оказанию содействия педагогическим работникам, впервые принятым на работу в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, и (или) повысившим уровень профессионального образования, общий стаж педагогической работы которых составляет менее двух лет, в успешном овладении ими профессиональными знаниями, умениями и навыками, в их профессиональном становлении и совершенствовании форм и методов обучения, воспитания обучающихся и (или) организации образовательной деятельности".

Комитет считает, что вводимое определение имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, определением устанавливается, что наставничеством будут заняты "педагогические работники, имеющие высшее профессиональное образование и общий стаж педагогической работы не менее пяти лет". Выбор именно таких характеристик для педагогов-наставников никак не обоснован и требует дополнительного обсуждения.

Во-вторых, устанавливается, что объектами наставничества станут впервые принятые на работу в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, и (или) повысившие уровень профессионального образования. Однако те из молодых специалистов, кто уже имели опыт трудовой деятельности до обучения или работали во время обучения, не могут быть определены как "впервые принятые на работу в организацию, осуществляющую образовательную деятельность".

Также требует дополнительного обсуждения и обоснования включение в определение второго квалифицирующего признака для лиц - объектов наставничества - это повышение уровня профессионального образования. Комитет полагает, что в данном случае речь должна идти о молодых специалистах. Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2020 г. N 489-ФЗ "О молодежной политике в Российской Федерации" молодым специалистом является гражданин Российской Федерации в возрасте до 35 лет включительно (за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 6 настоящего Федерального закона), завершивший обучение по основным профессиональным образовательным программам и (или) по программам профессионального обучения, впервые устраивающийся на работу в соответствии с полученной квалификацией.

В-третьих, в определении предлагается определить конечной целью наставничества успешное овладение профессиональными знаниями, умениями и навыками, профессиональное становление и совершенствование форм и методов обучения, воспитания обучающихся и (или) организации образовательной деятельности. В отношении овладения профессиональными знаниями, умениями и навыками, Комитет обращает внимание на то, что овладение ими подтверждается соответствующим документом об образовании. Лица, успешно прошедшие государственную итоговую аттестацию и поступающие на работу по полученной специальности должны в достаточной степени владеть профессиональными знаниями, умениями и навыками. Комитет полагает неоправданным включать в определение в качестве конечной цели наставничества успешное овладение дипломированным специалистом профессиональными знаниями, умениями и навыками.

В отношении указания в определении на "совершенствование форм и методов обучения, воспитания обучающихся и (или) организации образовательной деятельности" Комитет обращает внимание на важность, указанной во второй части определения задачи для педагогических работников. Однако данная задача может решаться за счет целого спектра видов деятельности и активностей. Кроме наставничества это могут быть: самообразование, прохождение курсов повышения квалификации, участие в работе методических объединений, конференциях и иных формах обучающих мероприятий. Убедительных доводов о преимуществе наставничества как формы совершенствования методического багажа педагогов законопроект не содержит.

Кроме этого в определении не учтена сложившаяся в реальной практике вариативность наставничества, а также не учтены возможные особенности работы образовательных организаций и отдельных категорий педагогических работников, особенности потребностей отдельных педагогов. Например, в том случае, когда в школе работает один учитель по данному предмету (что характерно для малокомплектных школ и школ малой наполняемости) и у него есть потребность в получении помощи по конкретной методике, вариантом получение такой помощи может быть участие в работе межшкольного методического объединение или наставничество учителя из другой школы; в том случае, когда у молодого педагога нет потребности в наставнике, возможен вариант и взаимного обучения педагогов. Как правило, сегодня молодые педагоги лучше подготовлены в области цифровых технологий и они могут оказывать соответствующую поддержку опытным учителям, получая взамен поддержку по общим педагогическим, воспитательным или иным методическим проблемам.

Комитет считает, что представленное в законопроекте определение понятия "наставничество педагогических работников" нуждается в переработке и приведении в соответствие с действующей нормативной правовой базой.

Комитет полагает, что организация наставничества, равно как и иных видов деятельности в рамках помощи молодым специалистам в их профессиональном становлении, совершенствовании и освоении ими различных форм и методов обучения, воспитания обучающихся, организации образовательной деятельности должна реализовываться с учетом потребности самого молодого специалиста и особенностей и возможностей образовательной организации. Такой подход возможен именно в рамках организации и реализации этой работы непосредственно в образовательной организации, поскольку организация научно-методической работы, в том числе организация и проведение научных и методических конференций, семинаров, в соответствии с частью 3 статьи 28 Закона об образовании отнесена к компетенции образовательной организации.

Комитет считает, что наставничество как одна из форм методической работы, может быть реализовано в рамках имеющейся нормативной правовой базы. Согласно части 6 статьи 47 Закона об образовании в рабочее время педагогических работников в зависимости от занимаемой должности включается, в том числе, и методическая работа. При этом конкретный перечень должностных обязанностей работников с учетом особенностей организации труда и управления, а также прав, ответственности и компетентности работников, может быть предусмотрен в соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 26.08.2010 N 761н в квалификационных характеристиках, которые применяются в качестве нормативных документов или служат основой для разработки должностных инструкций. Квалификационными характеристиками должностей работников образования, включенными в Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 26.08.2010 N 761н, для должностных обязанностей педагогических работников (учитель) предусматривается "участие в деятельности педагогического и иных советов образовательного учреждения, а также в деятельности методических объединений и других формах методической работы". Таким образом, наставничество может быть частью трудовой функции педагогического работника в соответствии с его трудовым договором и должностной инструкцией и может осуществляться на постоянной основе. В этом случае оплата труда наставника молодого специалиста может включаться в его оклад или педагогу-наставнику может быть установлена стимулирующая надбавка.

Рассматриваемый Законопроект устанавливает полномочия по организации наставничества педагогических работников и его финансирования только в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Установление соответствующих полномочий для федеральных органов исполнительной власти в законопроекте не предусмотрено. В то же время, значительная часть образовательных организаций высшего образования федерального подчинения реализует основные общеобразовательные программы, образовательные программы среднего профессионального образования, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы, при реализации которых вопрос организации наставничества молодых педагогов также является актуальным. Таким образом, законопроектом устанавливаются разные права и возможности на участие в наставничестве для педагогических работников, реализующих одну и ту же образовательную программу, в зависимости от того, кто является учредителем образовательной организации. В случае принятия законопроекта педагоги, работающие в организациях, учредителями которых выступают федеральные органы исполнительной власти, могут оказаться в неравных условиях с работниками муниципальных и региональных образовательных организаций.

Законопроектом предусматривается установление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по организации наставничества педагогических работников и его финансирования. Комитет отмечает, что обоснования решения о передачи полномочий от образовательных организаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления и анализа его последствий законопроект не содержит. Комитет считает такое решение нецелесообразным и полагает, что его реализация приведет к снижению уровня методической работы в образовательных организациях.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по образованию и науке не поддерживает федеральный закон N 1116075-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях" и рекомендует Государственной Думе отклонить его в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Никонов