Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1116075-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях", внесенном Архангельским областным Собранием депутатов (утв. решением Комитета от 8 июня 2021 г. N 169/1) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1116075-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях", внесенном Архангельским областным Собранием депутатов
(утв. решением Комитета от 8 июня 2021 г. N 169/1)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 22 марта 2021 года (протокол N 306, пункт 74) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1116075-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях", внесенный Архангельским областным Собранием депутатов.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об образовании) с целью определения понятия наставничества педагогических работников (далее - наставничество), установления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по организации наставничества соответственно в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях, а также введения расходов на оплату наставничества в расходы на оплату труда педагогических работников.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке наставничество как форма совершенствования профессиональных навыков, умений, методического багажа педагогических работников является более оперативной и объемной по отношению к иным формам: самообразованию, прохождению курсов повышения квалификации, участию в работе методических семинаров, конференций и иных мероприятий. При этом авторами законопроекта отмечается, что создание условий для развития наставничества относится к основным задачам, определенным Президентом Российской Федерации в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204). И решение данной задачи обеспечивается различными средствами, включая совершенствование правового регулирования отношений в сфере наставничества, осуществляемого педагогическими работниками в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях.

Вместе с тем, Комитетом отмечается, что в настоящее время уже осуществляется нормативное правовое регулирование и методическое обеспечение отношений в сфере наставничества.

Так, в целях создания условий для развития наставничества, отнесенного Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 к основным задачам при разработке национального проекта в сфере образования, в рамках реализации федеральных проектов "Современная школа", "Успех каждого ребенка" и "Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)" национального проекта "Образование" предусмотрен такой результат, как разработка к концу 2019 года методологии (целевой модели) наставничества обучающихся для организаций, осуществляющих образовательную деятельность по общеобразовательным, дополнительным общеобразовательным и программам среднего профессионального образования, в том числе с применением лучших практик обмена опытом между обучающимися (далее - Целевая модель наставничества).

Такая Целевая модель наставничества утверждена распоряжением Министерства просвещения Российской Федерации от 25 декабря 2019 г. N Р-145. При этом целью внедрения Целевой модели наставничества является создание условий для формирования эффективной системы поддержки, самоопределения и профессиональной ориентации педагогических работников разных уровней образования и молодых специалистов, проживающих на территории Российской Федерации (пункт 1.2 Целевой модели наставничества). А одной из основных задач внедрения Целевой модели наставничества определяется создание психологически комфортной среды для развития и повышения квалификации педагогов, увеличение числа закрепившихся в профессии педагогических кадров (пункт 1.3 Целевой модели наставничества).

При этом в структуру управления процессом внедрения и реализации Целевой модели наставничества в деятельность образовательных организаций входят орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (или местного самоуправления), осуществляющий государственное управление в сфере образования (пункт 4.1 Целевой модели наставничества).

Следует также учитывать, что в системе образования Российской Федерации сложилась практика установления наставничества и вознаграждения за эту работу. Понятие наставничества и общий механизм финансирования этой деятельности для педагогических работников определены действующим в настоящее время Отраслевым соглашением в сфере образования (далее - Соглашение), заключенным Министром образования и науки Российской Федерации и Председателем Профессионального союза работников народного образования и науки Российской Федерации в декабре 2020 года. Соглашение является правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения в сфере образования и науки, устанавливающим общие условия оплаты труда работников образования и науки, их гарантии, компенсации и льготы. Положения Соглашения обязательны для организаций, на которые оно распространяется; применяются при заключении коллективных договоров в организациях, трудовых договоров с работниками организаций и при разрешении индивидуальных и коллективных трудовых споров; рекомендуются к использованию при заключении региональных и территориальных отраслевых соглашений.

В пункте 3.10 указанного Соглашения Минобрнауки России и Профсоюз рекомендуют при заключении коллективных договоров и региональных соглашений предусматривать разделы по защите социально-экономических и трудовых прав работников из числа молодежи, а также обучающихся образовательных организаций высшего образования, осуществляющих педагогическую деятельность, содержащие, в том числе, положения по закреплению за работниками из числа молодежи наставников, установлению наставникам соответствующей доплаты в размере и порядке, определяемых коллективными договорами.

Необходимо также отметить, что наставничество является одной из форм методической кадровой работы, которая может быть частью трудовой функции работника в соответствии с трудовым договором и должностной инструкцией. При этом в соответствии с частью 6 статьи 47 Федерального закона об образовании методическая работа включается в рабочее время педагогических работников в зависимости от занимаемой должности. Тем самым, наставничество и в настоящее время является одной из возможных составляющих должностных обязанностей педагогического работника, а оплата данной деятельности может быть осуществлена в рамках имеющейся нормативной правовой регламентации посредством оформления в трудовых договорах (служебных контрактах) и должностных инструкциях.

При этом согласно Трудовому кодексу Российской Федерации заработная плата работнику в общеобразовательных учреждениях устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у работодателя системами оплаты труда. Системы оплаты труда, включая системы доплат и надбавок стимулирующего характера, в свою очередь, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (части первая и вторая статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации).

Таким образом, установление педагогическим работникам надбавок стимулирующего характера, в том числе надбавок за наставничество, отнесено в соответствии с трудовым законодательством к компетенции образовательных организаций.

Комитетом также обращается внимание, что проектируемыми изменениями область применения наставничества необоснованно ограничивается. Законопроект устанавливает полномочия по организации наставничества педагогических работников и его финансирования только в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Тем самым создается правовой пробел в регулировании соответствующих правоотношений в федеральных государственных и частных образовательных организациях. Кроме того, с учетом указанного правового пробела законопроектом устанавливаются разные права и возможности на участие в наставничестве для педагогических работников, реализующих одну и ту же образовательную программу, в зависимости от того, кто является учредителем образовательной организации. В случае принятия законопроекта педагогические работники федеральных государственных и частных образовательных организаций могут оказаться в неравных условиях с работниками региональных и муниципальных образовательных организаций.

При этом в законопроекте отсутствуют положения, непосредственно регламентирующие порядок организации и осуществления наставничества, что, по мнению Комитета, не позволит обеспечить единство в реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих полномочий.

Необходимо также отметить, что проектируемыми изменениями органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления наделяются новыми полномочиями по организации наставничества. Тем самым, по мнению Комитета, принятие рассматриваемого законопроекта потребует выделения дополнительных денежных средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, так как устанавливаются новые расходные обязательства. При этом в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако указанные требования законодательства авторами не учитываются. Ни в тексте законопроекта, ни в пояснительной записке и финансово-экономическом обосновании не содержится ни обоснованных расчетов прогнозируемых расходов на реализацию определяемых полномочий, ни положений о порядке финансирования новых для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований видов расходных обязательств.

Кроме того законопроектом предлагается включение в состав субвенции местным бюджетам на обеспечение дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях расходов на наставничество педагогических работников как составляющей расходов на оплату труда. Однако, в соответствии с частью 2 статьи 99 Федерального закона об образовании нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона об образовании, определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. В настоящее время федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного и общего образования наставничество не включено в состав требований к условиям их реализации. В связи с чем, по мнению Комитета, правовых оснований для включения указанных расходов в полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и их обеспечения за счет субвенции из бюджетов субъектов Российской Федерации не имеется.

Подпунктами "а" и "б" пункта 3 статьи 1 законопроекта также вносятся изменения в Федеральный закон об образовании в части приведения его отдельных положений в соответствие с Федеральным законом от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако указанные проектируемые изменения утратили свою актуальность в связи с принятием Федерального закона от 30 апреля 2021 г. N 114-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу 11 мая 2021 года, которым соответствующие положения Федерального закона об образовании уже приведены в соответствие с Федеральным законом от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ.

Кроме того, статьей 4 законопроекта его вступление в силу планируется с 1 июля 2021 года. Однако такой срок вступления в силу не учитывает требований, установленных пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете.

На законопроект поступило 69 отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (45 положительных и 24 отрицательных) из 52 субъектов Российской Федерации. При этом мнения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации совпали в 14 случаях, и в соответствии со статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "ЗА" принятие законопроекта высказались 11 субъектов Российской Федерации, "ПРОТИВ" - 3 субъекта Российской Федерации.

Также Комитетом отмечается, что рассматриваемый законопроект перед внесением в Государственную Думу был рассмотрен Советом законодателей Российской Федерации (проект законодательной инициативы N 7-1261). По результатам рассмотрения указанного проекта законодательной инициативы Советом законодателей Российской Федерации было рекомендовано Архангельскому областному Собранию депутатов не вносить его в Государственную Думу.

Концепция рассматриваемого законопроекта также не поддержана комитетом-соисполнителем (Комитет Государственной Думы по образованию и науке), Правительством Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации, у Правового управления Аппарата Государственной Думы имеются замечания по законопроекту.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает внесение предлагаемых изменений нецелесообразным, не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 1116075-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания условий для развития наставничества педагогических работников в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организациях" и рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко