Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов по проекту федерального закона N 1162885-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (в части регулирования электронного документооборота в сфере трудовых отношений)" внесен депутатами Государственной Думы С.И. Неверовым, А.К. Исаевым, М.В. Тарасенко, сенаторами Российской Федерации Н.А. Журавлевым, И.Ю. Святенко, И.В. Рукавишниковой (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
по проекту федерального закона N 1162885-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (в части регулирования электронного документооборота в сфере трудовых отношений)" внесен депутатами Государственной Думы С.И. Неверовым, А.К. Исаевым, М.В. Тарасенко, сенаторами Российской Федерации Н.А. Журавлевым, И.Ю. Святенко, И.В. Рукавишниковой

Досье на проект федерального закона

Законопроектом N 1162885-7 предлагается предусмотреть в Трудовом кодексе Российской Федерации (далее - ТК РФ) возможность осуществления электронного документооборота в сфере трудовых отношений (далее - электронный документооборот), а также определить механизмы ведения и использования документов, связанных с работой, в электронном виде без дублирования на бумажном носителе. С этой целью предлагается дополнить ТК РФ новой статьей 22.1 "Электронный документооборот в сфере трудовых отношений".

Как отмечается в пояснительной записке, законопроект "...реализует задачи, поставленные национальной программой "Цифровая экономика Российской Федерации", Общенациональным планом действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике".

Согласно законопроекту под электронным документооборотом в сфере трудовых отношений понимается создание, использование и хранение работодателем, работником или лицом, поступающим на работу, документов, оформленных в электронном виде без дублирования на бумажном носителе. При этом речь идет только о тех документах, в отношении которых трудовым законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, предусмотрено их оформление на бумажном носителе и (или) ознакомление с ними работника или лица, поступающего на работу, в письменной форме, в том числе под роспись.

Единые требования к составу и форматам электронных документов устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий. При этом положения проектируемой статьи 22.1 не применяются в отношении трудовых книжек и сведений о трудовой деятельности работников, формируемых в соответствии с трудовым законодательством в электронном виде.

Работодатель вправе самостоятельно принять решение о переходе на электронный документооборот, указав при этом информационную систему или системы, с использованием которых электронный документооборот будет осуществляться. Порядок ведения электронного документооборота утверждается работодателем с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации (при ее наличии) в порядке, установленном статьей 372 ТК РФ для принятия локальных нормативных актов.

О переходе на электронный документооборот работники должны быть заблаговременно уведомлены в срок, установленный локальным нормативным актом. Работник или лицо, поступающее на работу, вправе подать работодателю заявление об отказе от перехода на электронный документооборот. Неполучение в установленный срок работодателем такого заявления признается согласием работника перейти на электронный документооборот. Отказавшиеся от перехода на электронный документооборот вправе в дальнейшем подать работодателю заявление о согласии на такой переход.

Часть десятая проектируемой статьи 22.1 ТК РФ устанавливает, что в случае, если менее 50% работников подали работодателю заявление об отказе на переход на электронный документооборот, работодатель вправе распространить электронный документооборот на всех работников.

Работодатель может осуществлять электронный документооборот посредством единой цифровой платформы "Работа в России" (далее - платформа "Работа в России") либо с помощью информационной системы работодателя, позволяющей обеспечить подписание и хранение электронного документа в соответствии с требованиями законодательства, а также фиксацию факта его получения сторонами трудовых отношений. Работодатель за свой счет несет все расходы по созданию и (или) эксплуатации информационной системы, созданию, использованию и хранению электронных документов, а также расходы по получению и использованию работником электронной подписи (в случае ее отсутствия).

Работник или лицо, поступающее на работу, может осуществлять электронный документооборот как посредством платформы "Работа в России" (включая взаимодействие через Единый портал государственных и муниципальных услуг с использованием федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме"), так и посредством информационной системы работодателя.

Если электронные документы созданы с использованием информационной системы работодателя, он обязан обеспечить их хранение в течение сроков, установленных законодательством Российской Федерации об архивном деле. Хранение электронных документов, созданных с использованием платформы "Работа в России", должно осуществляться ее оператором в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации об архивном деле.

По заявлению работника работодатель обязан выдать ему на бумажном носителе заверенные надлежащим образом копии электронных документов, связанных с работой, или дубликаты таких электронных документов в электронной форме (по желанию работника). Также предусматривается возможность получения запрашиваемых работником документов через информационную систему работодателя или в личном кабинете работника на платформе "Работа в России".

Законопроект также содержит нормы, регламентирующие:

- особенности использования усиленной квалифицированной электронной подписи работодателя, усиленной квалифицированной электронной подписи работника, усиленной неквалифицированной электронной подписи работника, простой электронной подписи работника;

- распространение электронного документооборота на случаи выполнения работниками трудовой функции дистанционно в соответствии с главой 49.1 ТК РФ;

- особенности обмена между работником и работодателем документами (в том числе связанными с работой) в форме электронного документа или электронного образа документа в случаях форс-мажора.

К законопроекту N 1162885-7 имеется ряд замечаний:

Прежде всего, в целях недопущения ущемления прав работников требуют проработки и дополнительного обсуждения с участием представителей сторон социального партнерства следующие вопросы:

- условия и порядок хранения документов в электронном виде, в том числе при прекращении деятельности (ликвидации) работодателя;

- уточнение положений законопроекта, касающихся выбора работником формы ведения документов (в электронном виде или на бумажном носителе);

- правомерность установления частью десятой проектируемой статьи 22.1 ТК РФ механизма распространения работодателем электронного документооборота на всех работников.

В частности, механизм императивного распространения электронного документооборота, предусмотренный частью десятой проектируемой статьи 22.1 ТК РФ, представляется не вполне обоснованным и не согласуется с концепцией, обозначенной в пояснительной записке следующим образом: "...Коллективным договором может быть предусмотрено распространение работодателем электронного документооборота на всех работников, если более пятидесяти процентов работников дали согласие на переход на электронный документооборот".

Так, Счетная палата Российской Федерации считает, что положения законопроекта, декларируя переход на электронный документооборот в качестве права работника или лица, поступающего на работу, предусматривают возможность дальнейшей трансформации этого права в обязанность для указанных лиц. Как отмечается в заключении Счетной палаты, "...представляется, что в данном случае правовое регулирование должно устанавливаться по аналогии с положениями Федерального закона от 16 декабря 2019 г. N 439-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части формирования сведений о трудовой деятельности в электронном виде", которым предусмотрена возможность ведения трудовых книжек работников в электронном виде. Указанным Федеральным законом работнику предоставлено право выбора между "бумажной" и "электронной" трудовой книжкой, реализация которого не зависит от каких-либо дополнительных условий или ограничений со стороны работодателя".

Нуждается в доработке положение законопроекта о безусловном праве работника направлять любые сообщения работодателю посредством платформы "Работа в России", поскольку данное положение обязывает всех работодателей осуществлять электронный документооборот с использованием указанной платформы.

Учитывая, что в случае хранения электронных документов оператором платформы "Работа в России" такое хранение осуществляется третьим лицом, в целях защиты интересов сторон трудового правоотношения и предотвращения утечек информации в законопроекте целесообразно предусмотреть дополнительные требования к хранению документов в электронном виде указанным оператором либо установить эти требования на подзаконном уровне.

Согласно части четвертой проектируемой статьи 22.1 ТК РФ, любой работодатель принимает решение о переходе на электронный документооборот путем издания соответствующего локального нормативного акта. Вместе с тем, в соответствии с положениями статьи 22 ТК РФ работодатели - физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, не вправе принимать локальные нормативные акты. Кроме того, отдельные категории работодателей наделены правом отказаться полностью или частично от принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права (например, работодатели - субъекты малого предпринимательства, которые отнесены к микропредприятиям, работодатели - некоммерческие организации). Законопроект не учитывает указанные действующие положения ТК РФ.

В соответствии с частью пятой проектируемой статьи 22.1 ТК РФ работник или лицо, поступающее на работу, вправе подать работодателю в срок, установленный локальным нормативным актом, заявление об отказе от перехода на электронный документооборот. Передача права определять указанный срок на уровень локального нормативного акта, принимаемого работодателем, на практике может привести к тому, что этот срок будет значительно различаться у разных работодателей. Это, в свою очередь, может поставить в неравное положение работников разных работодателей и создавать предпосылки для дискриминации. В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность установления непосредственно в ТК РФ единого разумного срока подачи работником заявления об отказе от перехода на электронный документооборот. Этот срок должен быть достаточным для получения работником необходимой информации об электронном документообороте для принятия взвешенного решения.

Согласно законопроекту N 1162885-7 при подписании акта о несчастном случае на производстве по форме Н-1 посредством информационной системы работодателя используются усиленная квалифицированная электронная подпись работодателя и усиленная квалифицированная электронная подпись или усиленная неквалифицированная электронная подпись работника, определяемые в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи". Это положение не соответствует действующим редакциям статей 230 "Порядок оформления материалов расследования несчастных случаев" и 230.1 "Порядок регистрации и учета несчастных случаев на производстве" ТК РФ, регламентирующим порядок оформления, хранения и направления в компетентные органы акта о несчастном случае на производстве по установленной форме в письменном виде.

Кроме того, при доработке законопроекта N 1162885-7 к рассмотрению во втором чтении необходимо учесть изменения, которые вносятся в Раздел Х "Охрана труда" законопроектом N 1070354-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации".

Положения части тридцать второй статьи 22.1 законопроекта, в соответствии с которой предлагаемое правовое регулирование не применяется к сведениям о трудовой деятельности работников, формируемым в электронном виде, по сути, дублируют положения части второй статьи 22.1 законопроекта, согласно которой предлагаемое правовое регулирование применяется только к документам, оформление которых должно производиться на бумажном носителе.

Законопроектом предлагается исключить из статьи 68 ТК РФ норму, предусматривающую издание работодателем при приеме на работу работника соответствующего приказа (распоряжения). Согласно пояснительной записке к законопроекту по итогам эксперимента, проведенного в 2020 - 2021 годах в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. N 122-ФЗ "О проведении эксперимента по использованию электронных документов, связанных с работой", в ТК РФ была выявлена избыточная норма о необходимости оформления приказа о приеме работника на работу, содержание которого аналогично некоторым положениям трудового договора.

Однако, как отмечает Счетная палата Российской Федерации, "...приказ (распоряжение) о приеме на работу, по сути, является документом, уведомляющим широкий круг работников о факте приема работодателем определенного лица на работу (должность, профессию) и является отправной точкой (основанием) для его дальнейшего интегрирования в работу данной организации, а также создания условий, необходимых для осуществления указанным лицом своих трудовых обязанностей... В этой связи представляется целесообразным в статье 68 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотреть для работодателя право выбора издавать соответствующий приказ (распоряжение) о приеме на работу работника или нет, что позволит принимать это решение каждому работодателю индивидуально, исходя из собственной потребности в подобных документах".

Законопроект N 1162885-7 был рассмотрен постоянно действующей Рабочей группой Комитета по труду, социальной политике и делам ветеранов по мониторингу практики применения Трудового кодекса Российской Федерации. Рабочая группа, в частности, рекомендует при доработке законопроекта к рассмотрению во втором чтении уточнить порядок добровольного использования работодателем государственных информационных систем для обеспечения электронного документооборота в сфере трудовых отношений, а также сохранить требование к оформлению на бумажном носителе отдельных видов инструктажей работников по охране труда.

Все высказанные замечания могут быть учтены при доработке законопроекта N 1162885-7 ко второму чтению.

Результат рассмотрения законопроекта органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть представлен следующим образом: от органов государственной власти 11 субъектов Российской Федерации получены положительные отзывы, мнение органов государственной власти остальных субъектов Российской Федерации следует считать не выраженным. В ряде отзывов подчеркивается, что в рамках законопроекта в целом необходимо учитывать общий уровень цифровой грамотности населения в регионах, в том числе работников предпенсионного и пенсионного возраста, жителей сельских населенных пунктов, не имеющих доступа к устойчивому высокоскоростному Интернету, а также уровень доступности услуги по получению электронной цифровой подписи для таких работников.

Замечания Правового управления Аппарата Государственной Думы могут быть учтены при доработке законопроекта N 1162885-7 ко второму чтению.

Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект N 1162885-7 с учетом замечаний, высказанных в заключении по указанному законопроекту, и отмечает, что "...предусмотренные законопроектом мероприятия предполагается осуществлять в рамках бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федерального проекта "Цифровое государственное управление" национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации".

Комитет Совета Федерации по социальной политике поддерживает концепцию законопроекта N 1162885-7 и сообщает о его поддержке Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам.

Счетная палата Российской Федерации считает, что законопроект N 1162885-7 требует доработки с учетом замечаний, высказанных в заключении по законопроекту. В частности, отмечается, что вопрос о целесообразности отложенного вступления в силу абзаца двадцать восьмого пункта 1 статьи 1, предусматривающего установление Минтрудом России по согласованию с Минцифры России единых требований к составу и форматам электронных документов, используемых в электронном документообороте, нуждается в дополнительной проработке, поскольку осуществление электронного документооборота работодателями в условиях отсутствия определенных унифицированных требований может отрицательно сказаться на качестве электронного взаимодействия в сфере трудовых отношений.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов поддерживает концепцию проекта федерального закона N 1162885-7 "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (в части регулирования электронного документооборота в сфере трудовых отношений)" с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

Я.Е. Нилов