Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1219892-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1219892-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан во исполнение пункта 5 части V перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации М.В. Мишустина от 26 августа 2020 г. N ММ-П47-9866 по итогам поездки в Дальневосточный федеральный округ 13-18 августа 2020 г.

В настоящее время подъем, удаление и уничтожение имущества, затонувшего в пределах внутренних морских вод или территориального моря Российской Федерации, а также подъем, удаление и уничтожение имущества, затонувшего в акватории Северного морского пути, регулируются главой VII "Затонувшее имущество" Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации.

При этом законодательство в сфере торгового мореплавания не содержит прямых запретов на сознательное оставление затопленных судов в местах, где они потерпели крушение или были выброшены на отмель, и не устанавливает обязательств собственника затонувшего имущества по его безусловному удалению. Указанные обстоятельства приводят к безнаказанному загрязнению морских акваторий Российской Федерации. Наиболее проблемным является Дальневосточный федеральный округ.

В связи с этим имеется значительное количество затонувших судов, в том числе создающих угрозу безопасности мореплавания. По данным Минтранса России, только в акватории Дальневосточного федерального округа выявлено более 600 затонувших судов, в том числе в акватории морских портов - 258 (из них собственники известны в отношении 59 судов), на внутренних водных путях - 342 (из них собственники известны в отношении 90 судов).

Обязательства собственников судов осуществить подъем затопленного имущества возникают исключительно в случаях, если такое имущество создает угрозу безопасности мореплавания или причиняет ущерб морской среде загрязнением либо препятствует осуществлению рыболовства или деятельности порта. Административная ответственность собственника за невыполнение работ по подъему затонувшего имущества сейчас отсутствует.

Полномочия органов власти в лице администраций морских портов осуществить самостоятельно подъем затопленного имущества ограничиваются внутренними морскими водами и территориальным морем и только в случаях, когда затонувшее имущество создает серьезную и непосредственную угрозу безопасности мореплавания или непосредственную угрозу причинения значительного ущерба морской среде загрязнением. Получить возмещение от собственника за понесенные расходы зачастую не представляется возможным, в том числе ввиду невозможности его идентификации или банкротства.

Предусмотренный законодательством механизм признания вещи бесхозяйной в отношении судов фактически не работает. В частности, правила о постановке на учет в Едином государственном реестре недвижимости бесхозяйного имущества, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), неприменимы к судам. Кроме того, орган местного самоуправления, к которому могут перейти права собственности на затонувшее судно, не заинтересован в этом, так как не имеет соответствующих средств в бюджете для осуществления судоподъема.

Вопрос удаления затонувших судов урегулирован Найробийской международной конвенцией об удалении затонувших судов 2007 года (далее - Конвенция).

В настоящее время Российской Федерацией планируется присоединение к Конвенции. В связи с этим законопроект разработан с учетом положений Конвенции.

Законопроектом вводятся механизмы обеспечения подъема затонувших судов их собственниками, а при неосуществлении собственниками такого подъема - администрациями морских портов или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к побережью которых ближе всего расположено затонувшее имущество, в случаях, когда такое затонувшее имущество создает угрозу мореплавания (в том числе работы навигационного оборудования) или приченения ущерба морской среде загрязнением, препятствует осуществлению рыболовства и аквакультуры (рыбоводства), строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации гидротехнических сооружений, снижает туристическую ценность морского побережья.

Для обеспечения подъема затонувшего имущества собственник судна направляет капитану морского порта извещение о намерении приступить к удалению затонувшего имущества, по результатам рассмотрения которого капитаном морского порта издается распоряжение об условиях удаления затонувшего имущества, содержащее в том числе условия и сроки удаления затонувшего имущества.

При этом в случае неполучения от собственника извещения о намерении приступить к удалению затонувшего имущества капитан морского порта направляет такому собственнику требование об удалении затонувшего имущества.

Подъем затонувшего имущества осуществляется на основании документации по удалению затонувшего имущества, согласованной капитаном морского порта и Росприроднадзором.

Собственник затонувшего судна, не представивший в установленный срок капитану морского порта документацию по удалению затонувшего имущества либо не осуществивший удаление затонувшего имущества в установленный срок, в случаях когда удаление такого имущества является обязательным, считается утратившим право собственности на затонувшее судно. При этом законопроектом предусматривается право лица, утратившего право собственности на судно, восстановить такое право в суде.

Данные положения законопроекта соотносятся со статьей 235 Гражданского кодекса, предусматривающей прекращение права собственности на имущество при утрате указанного права в случаях, предусмотренных законом.

Законопроектом также предусматривается механизм поиска собственника затонувшего имущества, в соответствии с которым информация о сроках, установленных для подачи извещения о намерении приступить к удалению затонувшего имущества, публикуется капитаном морского порта в "Извещениях мореплавателям" и размещается уполномоченными органами государственной власти на их официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Кроме того, законопроектом предусматривается внесение изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (далее - КТМ) в части установления запрета на затопление судов; порядка определения финансового обеспечения мероприятий по удалению затонувшего имущества; порядка исключения затонувших судов из соответствующих реестров судов; возможности возмещения расходов, связанных с удалением затонувшего имущества; порядка издания распоряжения об удалении затонувшего имущества с указанием перечня сведений, указываемых в распоряжении.

Законопроектом также вносятся изменения в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ) в части установления запрета на затопление судов. При этом с учетом того, что законопроектом вводится новое правовое регулирование соответствующих правоотношений и отсутствует правоприменительная практика, представляется целесообразным вопрос об изменении КВВТ рассмотреть после изучения опыта применения КТМ в редакции законопроекта.

Необходимо отметить, что стоимость затонувшего судна, утратившего статус недвижимости, как правило, незначительная по сравнению с расходами на удаление такого судна. Например, затраты на судоподъем теплохода "Булгария" с глубины 20 метров составили суммарно порядка 500 млн. рублей, при этом потенциальный доход от утилизации мог составить около 3 млн. рублей.

В связи с этим законопроект предусматривает выделение субсидий за счет средств федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по удалению и утилизации затонувшего имущества. Софинансирование планируется осуществлять в размере разницы между затратами на подъем и утилизацию затонувшего имущества и доходами от реализации указанного имущества, в порядке и на условиях, которые определяются Правительством Российской Федерации.

Кроме того, законопроектом предусматривается право субъектов Российской Федерации и администраций морских портов требовать возмещения затрат на удаление затонувшего судна от организации, осуществившей страхование или предоставившей иное финансовое обеспечение. При этом страхование или иное финансовое обеспечение ответственности за удаление затонувших судов и выдачу свидетельств о страховании или об ином финансовом обеспечении ответственности за удаление затонувших судов осуществляется в соответствии с Конвенцией.

Принятие законопроекта позволит повысить безопасность мореплавания и судоходства на внутренних водных путях, снизить негативное воздействие на морскую среду, так как предлагаемое регулирование позволит оперативно осуществлять подъем затонувших судов, которые создают серьезную и непосредственную угрозу морской среде, безопасности мореплавания либо значительно препятствуют осуществлению деятельности в морском порту и проводимым в указанных акваториях работам (гидротехническим и другим).

Законопроект содержит обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Принимаемые законопроектом решения относятся к сфере реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. N 1596.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Законопроект предусматривает выделение субсидий за счет средств федерального бюджета на деятельность по удалению затонувшего имущества в случаях, когда их удаление обеспечивается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Законопроект предусматривает бюджетам субъектов Российской Федерации предоставление субсидии из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, к побережью которых ближе всего расположено затонувшее имущество, по подъему и утилизации затонувшего имущества.

Софинансирование планируется осуществлять в размере разницы между затратами на подъем и утилизацию затонувшего имущества и доходами от реализации указанного имущества, в порядке и на условиях, которые определяются Правительством Российской Федерации.

Софинансирование осуществляется в отношении затонувшего имущества, включенного в перечень затонувших судов, которые:

препятствуют безопасному судоходству, в том числе работе навигационного оборудования;

создают угрозу причинения вреда окружающей среде;

препятствуют осуществлению рыболовства, ведению аквакультуры (рыбоводства);

затрудняют строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию гидротехнических сооружений;

снижают туристическую ценность морского побережья.

В связи с тем что судоподъемные операции требуют задействования специализированной техники для обеспечения выполнения комплекса подводно-технических работ по подъему, транспортировке к месту разделки и разделке объекта, а также обеспечения готовности к ликвидации возможного загрязнения окружающей среды на всех этапах работ, подъем затонувших судов является технически сложным и финансово затратным процессом, требующим индивидуального подхода в каждом конкретном случае.

Для оценки стоимости планируемых мероприятий необходимо принимать во внимание следующие факторы: размеры объектов, состояние конструкций, глубина, на которой находится затопленный объект, характер грунта и степень заиленности корпуса объекта, защищенность акватории, гидрометеорологические и гидрологические особенности региона, период ледостава и др.

По результатам проведенного анализа и рабочей информации от компаний, занимающихся подъемом затонувших судов, стоимость удаления затонувших судов оценивается следующим образом:

визуализированные суда, доступные с береговой черты, - 7 тыс. рублей за тонну;

визуализированные суда, недоступные с береговой черты, - 30 тыс. рублей за тонну;

визуализированные суда, затопленные на глубине до 20 метров, - до 2,5 млн. рублей за тонну;

визуализированные суда, затопленные на глубине более 20 метров, подъему не подлежат, в случае представления экологической опасности возможно использование индивидуальных технологий по удалению загрязняющих материалов.

По информации капитанов морских портов, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, выявлено всего 258 затонувших судов, из которых в акваториях морских портов находятся:

морской порт Петропавловск-Камчатский - 4 судна;

удаленный морской терминал Усть-Камчатск - 68 судов;

морской порт Корсаков - 5 судов;

морской порт Шахтерск - 10 судов;

морской порт Невельск с терминалами на Курильских островах - 16 судов;

морской порт Поронайск - 1 судно;

морской порт Александровск-Сахалинский - 2 судна;

морской порт Холмск - 3 судна;

морской порт Анадырь - 3 судна;

морской порт Провидение - 2 судна;

морской порт Эгвекинот - 5 судов;

морской порт Ольга - 15 судов;

морской порт Находка - 1 судно;

морской порт Посьет - 5 судов;

морской порт Владивосток - 4 судна;

морской порт Тикси - 3 судна;

морской порт Ванино - 10 судов;

морской порт Советская Гавань - 4 судна;

морской порт Охотск -3 судна;

морской порт Николаевск-на-Амуре - 3 судна;

морской порт Магадан - 11 судов;

В акватории Авачинской губы - 80 судов. Указанные суда внесены в данный перечень по предложению Правительства Камчатского края исходя из необходимости их удаления с целью повышения туристической привлекательности полуострова и сохранения природной ценности региона.

Из них:

79 судов находятся в доступности с береговой черты, оценочная стоимость их удаления - 1,047 млрд. рублей;

109 судов недоступны с береговой черты, предварительные затраты на их удаление - 34,1 млрд. рублей.

По 70 судам, находящимся в Авачинской губе, провести оценку стоимости подъема не представляется возможным ввиду отсутствия сведений об их масса-габаритных характеристиках.

Также по 59 затопленным судам известны собственники и капитаны морских портов, в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации "дорожной картой" изданы распоряжения в их адрес о необходимости подъема и утилизации имущества.

По состоянию на 17 марта 2021 г. цена на металлолом составляет в среднем 26 тыс. рублей за тонну.

Также необходимо в каждом случае индивидуально рассчитать дополнительные расходы, необходимые на обеспечение плана ликвидации аварийного разлива нефтепродуктов, требующиеся при проведении мероприятий.

Таким образом, необходимый объем финансирования для подъема затонувших судов можно определить только после уточнения всех вышеперечисленных факторов путем проведения обследования и составления проекта судоподъема, на которые в свою очередь потребуются дополнительные финансовые затраты.

Во исполнение поручений Правительства Российской Федерации подготовлен план мероприятий ("дорожная карта") по подъему и удалению затонувших в акватории Дальневосточного федерального округа судов.

После реализации мероприятий раздела I "Первоочередные мероприятия по подъему и удалению судов, затонувших в бухте Нагаева и переданных в собственность Магаданской области" "дорожной карты" Минтрансом России будет осуществлена оценка проведенных мероприятий в целях определения целесообразности распространения полученного опыта по подъему и удалению судов, затонувших в бухте Нагаева, на другие субъекты Российской Федерации.

Определение и уточнение объема финансового обеспечения подъема и удаления затонувших судов будет осуществляться по результатам реализации "дорожной карты", а также в ходе формирования федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год и на плановый период.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует принятия нормативных правовых актов:

1. Постановление Правительства Российской Федерации "Об определении Порядка и условий софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по подъему и утилизации затонувшего имущества".

Срок подготовки проекта постановления Правительства Российской Федерации - 3 месяца со дня принятия на заседании Правительства Российской Федерации решения о внесении проекта федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Головные исполнители - Минтранс России.

2. Постановление Правительства Российской Федерации "Об определении федерального органа исполнительной власти, ответственного за разработку и утверждение Порядка расчета финансового обеспечения осуществления мероприятий по удалению затонувшего имущества".

Головной исполнитель - Минфин России, Минтранс России.

3. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении правил разработки и утверждения перечня затонувшего имущества, удаление которого является обязательным в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 109 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации".