Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1222092-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1222092-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В настоящее время на государственном уровне сформирована и функционирует скоординированная система защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Важнейшим элементом данной системы является Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ). В развитие его положений изданы нормативные правовые акты, направленные на обеспечение транспортной безопасности, в том числе объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта.

Вместе с тем, в целях реализации обязательств Российской Федерации по защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства в рамках Конвенции о международной гражданской авиации (заключена в г. Чикаго 7 декабря 1944 г.) и в частности приложения N 17 "Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" к указанной конвенции (далее - Приложение N 17), в рамках законодательства в области воздушного транспорта также сформирована соответствующая система авиационной безопасности, которая является совокупностью правовых и организационных мер, направленных на предотвращение и пресечение противоправных действий в отношении гражданской авиации.

Существующие в настоящее время две вышеуказанные системы приводят к дублированию отдельных требований законодательства по обеспечению транспортной безопасности и воздушного законодательства в части авиационной безопасности, реализация которых направлена на достижение одной цели - защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

По результатам проведенного анализа выявлено дублирование в нормативном правовом регулировании деятельности по защите воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства по следующим ключевым требованиям в обеспечении авиационной и транспортной безопасности:

определение организаций, юридических лиц, осуществляющих защиту воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;

установление соответствия организации, юридических лиц, осуществляющих защиту воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства, установленным требованиям;

проведение аттестации физических лиц, непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;

ограничения, установленные для физических лиц, непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;

подготовка специалистов (персонала), непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;

определение требований по защите воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;

определение досмотровых мероприятий на воздушном транспорте в целях защиты от актов незаконного вмешательства;

разработка и утверждение документов субъектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, определяющих реализуемые меры по защите от актов незаконного вмешательства в соответствии с установленными требованиями.

Вышеуказанные дублирующие ключевые требования определены на уровне федеральных законов Российской Федерации и их реализация влечет дублирование нормативного правового регулирования на уровне актов, издаваемых в развитие установленных норм, что в свою очередь увеличивает финансовые затраты, а также затраты на организационно-управленческую деятельность хозяйствующих субъектов.

В целях исключения дублирования предлагается правовое регулирование вопросов защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства осуществлять в рамках законодательства о транспортной безопасности.

С учетом изложенного разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", положениями которого предлагается:

1. Провести корреляцию определения "субъект транспортной инфраструктуры" с положениями статьи 49 Воздушного кодекса Российской Федерации, установив, что субъектом транспортной инфраструктуры аэропорта, аэродрома, вертодрома гражданской авиации признается лицо, владеющее аэродромом или вертодромом на праве собственности, на условиях аренды или ином законном основании и эксплуатирующее такой аэродром или такой вертодром в целях обеспечения взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов.

2. Законодательно определить, что обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя защиту гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, предусмотренную стандартами Международной организации гражданской авиации в сфере защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.

Положениями законопроекта Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по изданию федеральных программ обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта, контроля качества обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта, подготовки в области обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта.

Издание федеральных программ направлено на имплементацию стандартов Приложения N 17 и позволит отразить в указанных документах требования и процедуры, содержащиеся в законодательстве в области обеспечения транспортной безопасности, образующие систему защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в том числе воздушного транспорта, от актов незаконного вмешательства.

Положениями законопроекта устанавливается обязанность, на основании которой субъекты транспортной инфраструктуры в отношении транспортных средств воздушного транспорта, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки и транспортных средств воздушного транспорта, выполняющих международные полеты, разрабатывают соответствующие программы обеспечения транспортной безопасности транспортных средств.

При этом предлагается программу обеспечения транспортной безопасности транспортных средств и план обеспечения транспортной безопасности аэропорта (аэродрома) соответственно считать программой безопасности эксплуатанта (транспортных средств) и программой безопасности соответствующего аэропорта (аэродрома), предусмотренных стандартами Международной организации гражданской авиации в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, которые необходимо разрабатывать с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, Законом N 16-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Учитывая, что на объекте транспортной инфраструктуры воздушного транспорта могут находиться иные юридические лица, использующие здания, строения, сооружения, не отнесенные в соответствии с Законом N 16-ФЗ к объектам транспортной инфраструктуры, и которые расположены в границах объектов транспортной инфраструктуры, предлагается установить для указанных юридических лиц обязанность по соблюдению требований по обеспечению транспортной безопасности.

Реализация данной нормы направлена на комплексное и совместное обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта и расположенных в их границах зданий, строений, сооружений в целях достижения непрерывности обеспечения транспортной безопасности.

Структуру и содержание планов обеспечения транспортной безопасности, программ обеспечения транспортной безопасности транспортных средств, паспортов обеспечения транспортной безопасности и декларации соблюдения транспортной безопасности предлагается установить нормативным правовым актом Минтранса России.

3. В Воздушном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" (далее - Федеральный закон N 57-ФЗ) предлагается признать утратившими силу (исключить) положения, связанные с авиационной безопасностью гражданской авиации.

При этом в целях сохранения силы действия соглашений между иностранными инвесторами и ФАС России, заключенных в соответствии положениями Федерального закона N 57-ФЗ по результатам согласования Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации сделок о приобретении акций (долей) аэропортов иностранными инвесторами и уточнения формулировки вида деятельности, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, редакцию пункта 28 статьи 6 Федерального закона N 57-ФЗ предлагается изложить как "деятельность, осуществляемая субъектами транспортной инфраструктуры по обеспечению транспортной безопасности аэропортов, аэродромов", одновременно предусмотрев в статье 4 проекта федерального закона положения о продолжении действия соглашений, предусмотренных частью 3 статьи 12 Федерального закона N 57-ФЗ, заключенных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Для сохранения преемственности в вопросе обеспечения защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства пунктом 2 статьи 2 законопроекта предлагается установить соответствующую отсылочную норму в Воздушном кодексе Российской Федерации, как национальном кодифицированном законодательном акте, регулирующем общественные отношения в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации.

Учитывая предусмотренную статьей 85.1. Воздушного кодекса Российской Федерации необходимость передачи при осуществлении международных воздушных перевозок персональных данных о пассажирах в уполномоченные органы иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации или законодательством иностранных государств, соответствующую норму предлагается включить в Федеральный закон "О транспортной безопасности" (пункт 6 статьи 1 законопроекта).

Исключение вышеуказанных положений потребует признания утратившими силу нормативных правовых актов, регламентирующих авиационную безопасность, а также внесения изменений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, в связи с чем в проекте федерального закона предусмотрены переходные положения.

Исключение положений авиационной безопасности из Воздушного кодекса не влияет на регламентацию деятельности в области экспериментальной и государственной авиации, так как в соответствии с положениями Воздушного кодекса деятельность экспериментальной авиации регламентируется нормативными правовыми актами уполномоченного органа в области оборонной промышленности (Минпромторгом России), а государственной авиации - нормативными правовыми актами Министерства обороны Российской Федерации.

Так в частности, функции по авиационной безопасности, предусмотренные статьей 84 Воздушного кодекса, реализуются применительно к государственной авиации в рамках Приказа Министра обороны Российской Федерации от 24 сентября 2004 г. N 275 "Об утверждении Федеральных авиационных правил производства полетов государственной авиации" и Приказа Министра обороны Российской Федерации от 27 мая 2013 г. N 400 "Об утверждении Инструкции по организации воинских перевозок воздушным транспортом Вооруженных Сил Российской Федерации" при выполнении воздушных перевозок штабами всех уровней, организующих эти перевозки, а также приказа МЧС России от 12 октября 2020 г. N 760 "Об утверждении Порядка организации воздушных перевозок воздушными судами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" руководителями авиационно-спасательных учреждений МЧС России, организующих эти перевозки.

Принятие законопроекта не противоречит Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года.

Реализация законопроекта не предполагают увеличения численности работников федеральных органов исполнительной власти, не потребует изменения порядка финансирования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, не окажет влияния на деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления.

Реализация законопроекта не влечет за собой выделения дополнительных ассигнований из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не влечет за собой сокращения доходной части соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не влияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Проектом федерального закона устанавливаются требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора).

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует увеличения бюджетных ассигнований и дополнительных материальных затрат.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" повлечет необходимость внесения изменений в статьи 11.3.1 и 23.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует:

1) признания утратившими силу:

постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. N 42 "Об утверждении Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры";

постановления Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2014 г. N 1208 "Об утверждении требований по соблюдению транспортной безопасности для физических лиц, следующих либо находящихся на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, по видам транспорта";

приказа Минтранса России от 28 ноября 2005 г. N 142 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам";

приказа Минтранса России от 25 августа 2015 г. N 264 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче документа, подтверждающего соответствие юридического лица, осуществляющего обеспечение авиационной безопасности, требованиям федеральных авиационных правил";

приказа Минтранса России от 27 марта 2003 г. N 29 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения";

приказа Минтранса России от 25 июля 2007 г. N 104 "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров";

приказа Федеральной авиационной службы России от 15 июля 1998 г. N 222 "Об утверждении и введении в действие Типового положения о службе авиационной безопасности авиапредприятия (эксплуатанта) гражданской авиации";

приказа Минтранса России от 28 июня 2007 г. N 82 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей";

приказа Минтранса России от 31 июля 2009 г. N 128 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации";

приказа Минтранса России от 13 августа 2015 г. N 246 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, требованиям федеральных авиационных правил";

приказа Минтранса России от 25 сентября 2015 г. N 286 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования к операторам аэродромов гражданской авиации. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие операторов аэродромов гражданской авиации требованиям федеральных авиационных правил";

приказ Минтранса России от 29 сентября 2015 г. N 289 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, требованиям федеральных авиационных правил";

приказ Минтранса России от 20 октября 2014 г. N 297 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Радиотехническое обеспечение полетов воздушных судов и авиационная электросвязь в гражданской авиации";

приказ Минтранса России от 12 апреля 2010 г. N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств";

приказ Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств";

приказ Минтранса России от 23 июля 2015 г. N 227 "Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности";

2) внесения изменений в:

Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 2016 г. N 510 "О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации";

постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2020 г. N 1605 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта";

постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2020 г. N 1604 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для транспортных средств воздушного транспорта";

постановление Правительства Российской Федерации от 5 октября 2020 г. N 1603 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, не подлежащих категорированию";

постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2008 г. N 293 "О государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей";

приказ Минтранса России от 17 июля 2012 г. N 241 "Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации";

приказ Минтранса России от 12 ноября 2013 г. N 349 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на транзитные полеты иностранных воздушных судов через воздушное пространство Российской Федерации";

приказ Минтранса России от 18 июня 2013 г. N 214 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по предоставлению разрешений иностранным назначенным авиапредприятиям на эксплуатацию договорных линий";

приказ Минтранса России от 5 декабря 2011 г. N 303 "Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности, связанной с оказанием услуг субъектов естественных монополий в аэропортах";

приказ Минтранса России от 13 февраля 2013 г. N 39 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по предоставлению в установленном порядке эксплуатантам воздушных судов освобождений от выполнения установленных требований, связанных с перевозкой опасных грузов воздушным транспортом";

распоряжение Минтранса России от 15 апреля 2002 г. N НА-128-р "О маркировке стакерами багажа, грузов, почты и бортовых запасов при проведении их предполетного досмотра".

3) издания:

постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении федеральной программы обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта";

постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении федеральной программы контроля качества обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта";

постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении федеральной программы подготовки в области обеспечения транспортной безопасности воздушного транспорта";

постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка защиты от актов незаконного вмешательства объектов транспортной инфраструктуры войсками национальной гвардии Российской Федерации";

приказа Минтранса России "Об утверждении требований к структуре и содержанию планов обеспечения транспортной безопасности, программ обеспечения транспортной безопасности транспортных средств эксплуатантов".

Срок подготовки - в течение трехсот шестидесяти пяти дней со дня официального опубликования указанного федерального закона.

Исполнитель - Минтранс России.

Соисполнители - МВД России, ФСБ России.

Соисполнители по Указу Президента Российской Федерации от 30 сентября 2016 г. N 510 "О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации" - МВД России, ФСБ России, Росгвардия.