Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (часть 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации).

Принцип единства системы публичной власти предполагает "согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан" (Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 N 1-3). В указанных целях законопроектом предлагается следующее.

1. В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации.

Устанавливается, что федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, иными государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, действующими на территории субъекта Российской Федерацию, и они в совокупности являются органами, входящими в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации (статья 1 проекта). Закрепляются принципы деятельности указанных органов, к которым, в частности, относятся обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции Российской Федерации; согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях - на федеральном, региональном и муниципальном; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий; признание и гарантированность местного самоуправления.

На основе принципа единства системы публичной власти статья 6 законопроекта определяет основы участия органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, в решении задач местного самоуправления.

С учетом особенностей организации публичной власти в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения, а также на иных территориях (в частности, на федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации), возможность специального регулирования в границах соответствующих территорий предусматривается статьями 59 и 60 законопроекта.

2. Согласно части 2 статьи 4 проекта систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

3. С учетом особенностей правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, характера и круга решаемых им публичных задач, высшее должностное лицо субъекта признается обязательным органом публичной власти. Высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации, определяет систему и структуру органов исполнительных органов субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо избирается гражданами или депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации. При этом определено, что высшее должностное лицо прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с принципом единства публичной власти высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации одновременно замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта Российской Федерации. Наименованием должности высшего должностного лица является "Глава" с дальнейшим указанием наименования субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций может быть предусмотрено дополнительное наименование должности высшего должностного лица. Такое наименование не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации.

Статья 29 законопроекта предусматривает меры ответственности, применяемые к высшему должностному лицу. В частности, высшее должностное лицо может быть отрешено от должности Президентом Российской Федерации, в том числе в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерации также вправе применить к высшему должностному лицу иные меры ответственности (предупреждение, выговор). При этом в течение 5 лет после отрешения указанного лица от должности Президентом Российской Федерации, такое лицо не может претендовать на эту должность ни в одном субъекте Российской Федерации.

4. Законопроектом совершенствуется механизм взаимодействия органов публичной власти в субъектах Российской Федерации.

Согласно проекту высшее должностное лицо формирует высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (правительство субъекта Российской Федерации) и принимает решение о его отставке.

Высшее должностное лицо вправе самостоятельно возглавить высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, либо, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, ввести отдельную должность председателя высшего исполнительного органа. Указанная должность является государственной должностью субъекта Российской Федерации. Председатель высшего исполнительного органа назначается и освобождается от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Законопроектом корректируются полномочия правительства субъекта Российской Федерации с учетом обновленных положений статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Во избежание возможных кризисов в регионах определяется порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица. Президент Российской Федерации вправе своим указом назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица, а также по иным основаниям, предусмотренным статьей 27 законопроекта). До издания Президентом Российской Федерации указа о назначении временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и в случаях, если высшее должностное лицо временно не может исполнять свои обязанности (болезнь, командировка) исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации осуществляется председателем регионального правительства, а при его отсутствии - заместителем высшего должностного лица.

5. В целях обеспечения единства публичной власти совершенствуются положения о системе органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В эту систему входят: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные исполнительные органы субъекта Российской Федерации (например, финансовый орган субъекта Российской Федерации).

При этом федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения и финансов, а также осуществляющих жилищный, строительный надзор, в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Данное положение корреспондирует конституционным нормам о возможности участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и предопределяется функциональным единством органов публичной власти.

Проектом непосредственно определяется статус финансового органа субъекта Российской Федерации (статья 34), который является обязательным исполнительным органом субъекта Российской Федерации, и устанавливается порядок назначения его руководителя (с участием Минфина России).

Законопроектом также определены основы деятельности иных государственных органов в субъекте Российской Федерации (в частности, уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации). Установлено, что контрольно-счетный орган является обязательным государственным органом субъекта Российской Федерации, осуществляющим контроль за исполнением регионального бюджета.

Законопроектом предусмотрены нормы, направленные на повышение эффективности деятельности уровней публичной власти. Предусмотрена возможность дистанционного взаимодействия органов публичной власти, дистанционного участия в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. В соответствии с федеральным законом и законодательством субъекта Российской Федерации органы публичной власти могут обращаться в Государственный Совет в целях обеспечения установленных Конституцией Российской Федерации согласительных процедур и для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе по вопросам передачи полномочий между указанными органами, в целях достижения согласованного их решения.

В соответствии с законодательством Российской Федерации органы публичной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают доступ населения к информации о своей деятельности.

6. В целях обеспечения стабильности системы публичной власти предлагается определить, что срок полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта Российской Федерации составляет 5 лет (сейчас срок их полномочий определяется регионом, но не может превышать 5 лет).

7. В целях повышения уровня гарантий деятельности депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации законопроектом предусматривается, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта Российской Федерации независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности.

По аналогии с депутатами Государственной Думы и муниципальными депутатами законопроектом предлагается механизм ответственности за осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата, в виде предупреждения, освобождения от должности, занимаемой в законодательном органе.

8. Проектом предусматривается ряд норм, направленных на совершенствование законодательного процесса.

В целях унификации законодательной процедуры предлагается статья 9, предусматривающая порядок внесения законодательными органами субъектов Российской Федерации законопроектов в Государственную Думу.

С учетом региональной практики в перечень субъектов права законодательной инициативы в региональных парламентах включены прокуроры субъектов Российской Федерации.

Проектом предусмотрено общее правило, что законы субъекта Российской Федерации вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если ими не установлен другой порядок вступления их в силу.

В целях обеспечения оптимизации законодательного процесса и процесса взаимодействия между органами публичной власти изменяется срок рассылки в регионы проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Срок рассылки до первого чтения составит 15 дней. Если более 2/3 субъектов Российской Федерации выскажутся в поддержку проекта, указанный срок может быть сокращен. Срок представления поправок также составит 15 дней. В то же время предусматривается, что законопроект, касающийся конкретных субъектов Российской Федерации, не может быть рассмотрен без их мнения. Направляться проект федерального закона по предметам совместного ведения будет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и в законодательный орган субъекта Российской Федерации.

9. В целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации перечень собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения пересмотрен и укрупнен сообразно сферам, в которых они осуществляются (с учетом обновленных положений Конституции Российской Федерации), для исключения некорректного истолкования на местах соответствующих норм.

В законопроекте (в отличие от действующего федерального закона) отсутствуют нормы, детально регламентирующие бюджетный процесс. В этой части предусмотрена отсылка к Бюджетному кодексу Российской Федерации. При этом проектом предусматриваются общие принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий (статья 42).

10. По сравнению с действующим законодательством предложен более гибкий подход в части, касающейся положений о собственности субъекта Российской Федерации. Так, перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации, предлагается сделать открытым, с учетом возможного изменения соответствующих задач и функций. Законопроектом определяются основы порядка учета имущества субъекта Российской Федерации. Детализация данного порядка будет осуществляться субъектом Российской Федерации самостоятельно в соответствии с федеральными законами.

Положения законопроекта базируются на конституционных основах единства публичной власти в Российской Федерации, исходят из объективной необходимости взаимодействия всех уровней публичной власти и направлены на создание условий для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории Российской Федерации и территории каждого ее субъекта в интересах граждан, общества, государства.

Предусматривается, что основная часть положений законопроекта вступает в силу с 1 июня 2022 года. Отдельные главы (в том числе, общие положения законопроекта) вступают в силу со дня его официального опубликования. Главы 7 и 8, регулирующие полномочия субъектов Российской Федерации и определяющие экономическую основу их деятельности вступают в силу с 1 января 2023 года.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" потребует внесения изменений в следующие акты федерального законодательства:

Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей";

Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах";

Закон Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии";

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ;

Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности";

Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";

Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире";

Федеральный закон от 03.08.1995 N 123-ФЗ "О племенном животноводстве";

Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях";

Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения";

Семейный кодекс Российской Федерации" от 29.12.1995 N 223-ФЗ3;

Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике";

Федеральный закон от 19.07.1997 N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами";

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

Федеральный закон от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";

Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния";

Федеральный закон от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве";

Федеральный закон от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне";

Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления";

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ;

Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

Федеральный закон от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации";

Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 N 81-ФЗ;

Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха";

Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ;

Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве";

Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях";

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ;

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";

Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике";

Федеральный закон от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности";

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ;

Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ;

Федеральный закон от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации";

Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ;

Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ;

Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации";

Федеральный закон от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта";

Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве":

Федеральный закон от 26.06.2008 N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений";

Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

Федеральный закон от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств";

Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении";

Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции";

Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований";

Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации";

Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении";

Федеральный закон от 08.12.2011 N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации";

Федеральный закон от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений";

Федеральный закон от 22.12.2014 N 421-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя";

Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости";

Федеральный закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации";

Федеральный закон от 27.12.2018 N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

Федеральный закон от 18.03.2020 N 48-ФЗ "Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации";

Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации";

Федеральный закон от 22.12.2020 N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус";

Федеральный закон от 22.12.2020 N 439-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".