Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 1258306-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
по проекту федерального закона N 1258306-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году"

Досье на проект федерального закона

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона N 1258306-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке, законопроект разработан с целью закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ, Кодекс) положений, которые на протяжении ряда лет в соответствии с отдельными федеральными законами устанавливали особенности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также внесения в Кодекс иных изменений, направленных на совершенствование правового регулирования бюджетных отношений по результатам оценки правоприменительной практики.

1. Законопроектом предлагается закрепить на постоянной основе основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета без внесения изменений в бюджет в случаях:

перераспределения бюджетных ассигнований на увеличение резервного фонда Правительства Российской Федерации;

переноса остатков резерва на мероприятия в сфере национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

перераспределения до 10% бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ (между программами, структурными элементами и годами);

перераспределения бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений (внутри капитальных вложений, без выделения новых объектов) вместо установленных в настоящее время оснований при изменении способа осуществления капитальных вложений и в связи с детализацией укрупненных мероприятий, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу, до конкретных объектов.

Изменения по указанным основаниям, за исключением увеличения бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации на сумму "не связанных" остатков средств федерального бюджета, предлагается осуществлять по согласованию с Комиссией Федерального Собрания Российской Федерации по перераспределению бюджетных ассигнований в текущем финансовом году и плановом периоде (далее - Комиссия). Комиссия, в силу своих полномочий, является дополнительным инструментом парламентского контроля Федерального Собрания.

Следует отметить, что введение дополнительного основания по перераспределению до 10% бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ обусловлено необходимостью обеспечения оперативности управления достижением результатов (мероприятий) государственных программ, имея в виду своевременность принятия решений по уточнению параметров их финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета.

Комитет отмечает, что действующей редакцией Кодекса предусмотрено направление "не связанных" остатков на сокращение заимствований. Направление таких остатков на увеличение резервного фонда Правительства Российской Федерации является антикризисной мерой и, в связи с планируемым закреплением ее на постоянной основе, Комитет предлагает рассмотреть вопрос об установлении парламентского контроля за расходованием средств резервного фонда Правительства Российской Федерации путем предварительного вынесения данных вопросов на рассмотрение Комиссии.

2. На постоянной основе закрепляется норма о возможности использования Правительством Российской Федерации в установленном им порядке средств Фонда национального благосостояния (далее также - ФНБ) сверх объема, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете, в размере до 1% ВВП, в случае снижения цен на нефть ниже базового уровня.

Данная норма позволит направлять средства ФНБ на обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) федерального бюджета в качестве меры оперативного реагирования. В случае необходимости расходования средств ФНБ свыше 1% ВВП, потребуется подготовка законопроекта о внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год.

3. В целях оперативной реализации решений Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации по отпуску и (или) формированию ценностей Госфонда России для удовлетворения экстренных потребностей при чрезвычайных ситуациях, предлагается на постоянной основе закрепить возможность увеличения сумм, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на реализацию (приобретение) драгоценных металлов и драгоценных камней, без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

4. В качестве основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в закон о соответствующем бюджете предлагается установить факт поступления в течение текущего финансового года в бюджет субъекта Российской Федерации дотаций из федерального бюджета (заключения соглашения о предоставлении из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации дотаций), что позволит регионам осуществлять соответствующие расходы в ходе исполнения бюджетов.

5. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с высокой и средней долговой устойчивостью (а на 2022 год и с низкой) предоставляется возможность устанавливать направления использования "не связанных" остатков, в т.ч. их направление в резервный фонд высшего органа исполнительной власти субъекта.

6. Законопроектом предполагается корректировка отдельных нормативов зачисления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Так, в целях повышения предсказуемости поступления доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и недопущения возникновения выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации по акцизам на средние дистилляты, связанных с высокой зависимостью сумм указанных акцизов от динамики цен на нефть и особенностями их уплаты и возмещения предлагается, начиная с 2022 года, передать доходы от акцизов на средние дистилляты в полном объеме в федеральный бюджет.

Изъятые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации предлагается компенсировать путем передачи в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации дополнительно 4% доходов от акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%, производимую на территории Российской Федерации (далее - акцизы на крепкий алкоголь), уменьшив таким образом часть акцизов на крепкий алкоголь, поступающую в настоящее время в федеральной бюджет. Объем компенсации составит порядка 9 млрд. рублей.

В связи с изменениями в режиме налогообложения отраслей черной и цветной металлургии, угольной промышленности, а также сырья для производства минеральных удобрений (в частности, изменение ставок налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) и введение нового акциза) предусматривается корректировка нормативов распределения доходов бюджетной системы в целях обеспечения зачисления в бюджеты регионов части дополнительных поступлений, связанных с изменением налоговых ставок, в размере выпадающих доходов по налогу на прибыль.

Доходы от НДПИ на черные и цветные металлы и минеральные удобрения, а также доходы от акциза на сталь жидкую в доход федерального бюджета будут зачисляться по нормативу 83%, в доход регионального бюджета поступит 17%. Для доходов от НДПИ на уголь коксующийся предусмотрен норматив 75% в федеральный бюджет и 25% в региональный бюджет.

Установление указанных нормативов позволит, по расчетам Минфина России, полностью компенсировать влияние роста ставок НДПИ и введения акциза на сталь жидкую на поступления налога на прибыль в бюджеты субъектов Российской Федерации, при этом дополнительные поступления соответствующих видов НДПИ и акциза будут зачислены в бюджеты именно тех регионов, на территории которых происходит добыча полезных ископаемых и, соответственно, происходит общий рост уплаты указанных налогов.

7. Предлагается уровень первичного структурного дефицита, используемого для расчета предельных расходов федерального бюджета в рамках "бюджетного правила", устанавливать не в фиксированном объеме, а исходя из отношения к валовому внутреннему продукту в размере 0,5% от объема ВВП, определенного на соответствующий финансовый год в федеральном бюджете.

8. В связи с тем, что большая часть обязательств Российской Федерации, выполняемых государственными внебюджетными фондами в рамках переданных полномочий, носит постоянный характер и не прекращается в очередном финансовом году, законопроектом предлагается закрепить ежегодно применяемую практику в части использования образовавшихся по итогам отчетного финансового года остатков межбюджетных трансфертов, предоставленных государственным внебюджетным фондам Российской Федерации, в очередном финансовом году на те же цели.

9. В связи с началом предоставления субъектам Российской Федерации инфраструктурных кредитов, законопроектом предлагается снять ограничения на объем заимствований субъектов Российской Федерации на инфраструктурные бюджетные кредиты и кредиты из федерального бюджета для предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам.

Кроме того, законопроектом предлагается снять требование о предельном уровне софинансирования для субсидий, предоставляемых из федерального бюджета на непредвиденные расходы, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Бюджетные ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, высвобождаемые в результате экономии, законопроектом предлагается направлять не только на достижение целей региональных проектов, реализуемых в рамках федеральных проектов, но и на другие мероприятия федеральных проектов (государственных программ), проводимые соответствующими субъектами Российской Федерации.

В целях дополнительной поддержки субъектов Российской Федерации Комитет полагает необходимым рассмотреть ко второму чтению следующие вопросы.

В дополнение к отмене требования по предельному размеру заимствований региона в случае образования на начало финансового года остатка предоставленного региональному бюджету инфраструктурного бюджетного кредита из федерального бюджета, целесообразно рассмотреть возможность превышать ограничения размера госдолга субъекта Российской Федерации, установленные статьей 107 БК РФ, на объем инфраструктурных бюджетных кредитов.

Комитет предлагает рассмотреть вопрос о предоставлении права субъектам Российской Федерации, заключившим соглашение о реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, превышать ограничения размера дефицита и государственного долга субъекта Российской Федерации на объем расходов, направляемых на реализацию новых инвестиционных проектов, отбираемых в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. С учетом обязанности указанных субъектов Российской Федерации направлять высвобождаемые в результате реструктуризации средства на реализацию новых инвестиционных проектов, данное предложение позволит не вытеснять социальные и другие первоочередные расходы регионов и реализовать подход осуществления заимствований для инвестиционного развития.

Кроме того, с учетом сохраняющейся тяжелой эпидемической обстановкой, Комитет полагает целесообразным продлить на один год право субъектов Российской Федерации превышать ограничения объема государственного долга и дефицита субъекта Российской Федерации на объем бюджетных средств, направляемых на мероприятия по борьбе с коронавирусной инфекцией.

10. Законопроектом предлагается закрепить на постоянной основе норму о нераспространении на субсидии юридическим лицам и бюджетные инвестиции, бюджетные ассигнования на предоставление которых предусмотрены сводной бюджетной росписью в результате внесения в нее изменений (в том числе за счет зарезервированных средств), требования об утверждении указанных субсидий и бюджетных инвестиций федеральным законом о федеральном бюджете.

Комитет отмечает, что в настоящее время на постоянной основе возможность предоставления субсидий юридическим лицам и бюджетных инвестиций без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете предусматривается только для резервного фонда Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Комитет считает необходимым во втором чтении рассмотреть вопрос о продлении действующей временной нормы на 2022 год с целью определения с 2023 года возможности предоставления субсидий юридическим лицам и бюджетных инвестиций, бюджетные ассигнования на предоставление которых предусмотрены сводной бюджетной росписью в результате внесения в нее изменений (в том числе за счет зарезервированных средств), в тексте федерального закона о федеральном бюджете.

11. При распределении межбюджетных трансфертов, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, предлагается включить в законопроект положения, прямо предусматривающие возможность распределения актами Правительства Российской Федерации субсидий и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования, увеличенные в результате внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета по установленным Кодексом основаниям, в том числе средства, зарезервированные в составе бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период.

Комитет отмечает, что в настоящее время возможность предоставления субсидий и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете предусматривается только для резервного фонда Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В случае принятия предлагаемых в законопроекте норм возникает риск неопределенности для субъектов Российской Федерации в результате увеличения количества трансфертов, распределяемых в течение года за счет зарезервированных средств.

Комитет предлагает ко второму чтению рассмотреть вопрос об уточнении предлагаемой законопроектом нормы, предусмотрев, что правило о распределении между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов законом о бюджете, не распространяется только на субвенции и субсидии, предоставляемые путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись по новым основаниям, которые осуществляются по согласованию с Комиссией.

12. На постоянной основе предлагается установить возможность внесения изменений в утвержденное распределение межбюджетных трансфертов актом Правительства Российской Федерации, если они предоставляются в результате увеличения межбюджетных трансфертов путем корректировки сводной бюджетной росписи.

Комитет отмечает, что предложения по внесению изменений в утвержденное распределение межбюджетных трансфертов, а также предложения по распределению новых межбюджетных трансфертов, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, согласно действующей статье 130 Кодекса будут предварительно рассматриваться трехсторонней комиссией по вопросам межбюджетных отношений.

13. Законопроектом предлагаются изменения, направленные на устранение неоднозначности толкования отдельных норм, уточнение содержания отчетности об исполнении федерального бюджета, стимулирование деофшоризации, регулирование финансового обеспечения деятельности казенных учреждений, находящихся за пределами территории Российской Федерации.

14. Отдельные временные нормы, действующие в 2021 году, законопроектом предлагается продлить.

Так, предлагается продлить срок действия временной нормы, предусматривающей направление доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета на 2024 год.

Продлевается приостановление действия норм, устанавливающих для субъектов и муниципалитетов ограничения в зависимости от группы долговой устойчивости (в части размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципальных ценных бумаг), осуществления государственных (муниципальных) заимствований субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием), объема расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) и другие). В частности, ограничение по объему расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга), составляющее 10%, предлагается приостановить, в 2022 году сохраняется действие ранее введенного ограничения в 15%.

В связи с отсрочкой до 2023 года вступления в силу положений об обязательном согласовании Минфином России программ заимствований для субъектов Российской Федерации, отнесенных к группам с низкой и средней долговой устойчивостью, законопроектом предлагается продлить действие норм об условиях эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг.

Также сохраняется норма о запрете размещения субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) с кредитным рейтингом ниже устанавливаемого Правительством Российской Федерации уровня государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации (муниципальных ценных бумаг) с доходностью выше ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации (Банка России), увеличенной на 1 процентный пункт.

По аналогии с регулированием использования "не связанных" остатков бюджетных ассигнований на федеральном уровне, предлагается наделить субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, отнесенные к группам заемщиков с высокой и средней долговой устойчивостью, правом устанавливать своими законами (решениями) направления таких остатков в резервный фонд высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях недопущения необоснованного увеличения расходов в рамках Федерального дорожного фонда, значение временного коэффициента, применяемого при установлении объема Федерального дорожного фонда, в размере 0,36 предлагается продлить на 2024 год.

Законопроектом предлагается сохранить в 2022 году норму, позволяющую не привлекать должностных лиц учреждений к административной ответственности за невыполнение государственного (муниципального) задания, предусматривающую, что установленное на 2021 год государственное (муниципальное) задание не признается невыполненным в случае недостижения его показателей, в связи с введенным в 2021 году приостановлением (ограничением) деятельности учреждений, связанным с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции.

Комитет отмечает, что законопроект в целом направлен на нормализацию бюджетного процесса в условиях продолжающейся пандемии новой коронавирусной инфекции COVID-19 и первоочередных задач по достижению национальных целей развития страны.

С учетом изложенного, Комитет по бюджету и налогам поддерживает концепцию проекта федерального закона N 1258306-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году", внесенного Правительством Российской Федерации, и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

А.М. Макаров