Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству по проекту федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" внесен сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом, депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству
по проекту федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" внесен сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом, депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым

Досье на проект федерального закона

Представленный законопроект подготовлен в развитие обновленных положений Конституции Российской Федерации и направлен на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации.

Принцип единства системы публичной власти требует согласованного организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия всех уровней публичной власти. Конституционный Суд Российской Федерации (в том числе в Заключении от 16.03.2020 N 1-З) неоднократно указывал на конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации и объективную необходимость взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, призванную создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории Российской Федерации и территории каждого субъекта Российской Федерации.

В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации.

Вводится ряд новых понятий, например уровни публичной власти.

Закрепляются принципы деятельности указанных органов в единой системе публичной власти в субъекте Российской Федерации, к которым, в частности, относятся: обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции Российской Федерации; согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях - на федеральном, региональном и муниципальном; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти; признание и гарантированность местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 4 проекта систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (глава субъекта Российской Федерации), высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (правительство субъекта Российской Федерации), иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Мировые судьи субъекта Российской Федерации осуществляют свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о судебной системе.

С учетом особенностей правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, характера и круга решаемых им публичных задач, высшее должностное лицо признается обязательным органом публичной власти и одновременно замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта Российской Федерации (ст. 20). Высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации, определяет не только структуру, но и систему органов исполнительных органов субъекта Российской Федерации, что позволит более гибко осуществлять регулирование в данной сфере.

В качестве наименования должности высшего должностного лица предложено - "Глава" с дальнейшим указанием наименования субъекта Российской Федерации. При этом следует отметить, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций может быть предусмотрено другое - дополнительное наименование должности высшего должностного лица. Такое наименование не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства (указанное ограничение предусмотрено и действующим федеральным законом).

Проектом предусмотрены меры ответственности, применяемые к высшему должностному лицу (ст. 28, 29). В частности, высшее должностное лицо может быть отрешено от должности Президентом Российской Федерации, в том числе в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерации также вправе применить к высшему должностному лицу иные меры ответственности (предупреждение, выговор).

Во избежание возможных кризисов в регионах определяется порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица (ст. 27).

В целях обеспечения стабильности системы публичной власти предлагается определить, что срок полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта Российской Федерации составляет 5 лет. Следует отметить, что это предложение основано на региональной практике, анализ которой показал, что во всех регионах эти сроки равны пяти годам.

Законопроектом корректируются условия осуществления региональными депутатами депутатской деятельности.

Действующий федеральный закон предусматривает возможность осуществления депутатских полномочий в законодательном органе субъекта Российской Федерации: (1) на профессиональной постоянной основе, или (2) на профессиональной основе в определенный период, или (3) без отрыва от основной деятельности. При этом законом не определяется количественное соотношение таких депутатов, должностей, которые они замещают, распространения на них статуса лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации. Хотя эти показатели влияют на эффективность работы законодательного органа.

Согласно законопроекту депутат будет осуществлять свою деятельность в двух формах: на профессиональной основе или без отрыва от основной деятельности. При этом законом субъекта Российской Федерации должно быть установлено число депутатов, работающих на профессиональной основе. В целях повышения уровня гарантий деятельности депутатов предусматривается, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта Российской Федерации. Данная новелла позволит ликвидировать разницу в гарантиях деятельности депутатов, при этом учитывая возможность для депутатов, осуществляющих свою деятельность на непрофессиональной основе, заниматься иной оплачиваемой деятельностью (это допускается Федеральным законом "О противодействии коррупции").

По аналогии с депутатами Государственной Думы и муниципальными депутатами вводится гибкий механизм ответственности для региональных депутатов в виде предупреждения, освобождения от должности в региональном парламенте.

В целях обеспечения единства публичной власти совершенствуются положения о системе органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Она выстраивается более четко и в соответствии с подходами, заложенными, в том числе, и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". В эту систему входят: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные исполнительные органы субъекта Российской Федерации (например, финансовый орган субъекта Российской Федерации).

Согласно проекту высшее должностное лицо формирует высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (правительство субъекта Российской Федерации) и принимает решение о его отставке.

Высшее должностное лицо вправе самостоятельно возглавить высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, либо, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, ввести отдельную должность председателя высшего исполнительного органа (ст. 32). Указанная должность является государственной должностью субъекта Российской Федерации. Председатель высшего исполнительного органа назначается и освобождается от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Законопроектом корректируются полномочия правительства субъекта Российской Федерации с учетом обновленных положений статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сферах образования, здравоохранения и финансов, а также осуществляющих жилищный, строительный надзор, в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Согласно пояснительной записке, данное положение корреспондирует конституционным нормам о возможности участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и определяется функциональным единством органов публичной власти.

Законопроектом также определены основы деятельности иных государственных органов в субъекте Российской Федерации (в частности, уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации).

Законопроектом совершенствуется механизм взаимодействия органов публичной власти в субъектах Российской Федерации.

Предусмотрена возможность дистанционного взаимодействия органов публичной власти, дистанционного участия в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации (ст. 2). В соответствии с законодательством Российской Федерации органы публичной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают доступ населения к информации о своей деятельности.

Проектом предусматривается ряд норм, направленных на совершенствование законодательного процесса на различных уровнях публичной власти.

В целях унификации законодательной процедуры предлагается статья 9, предусматривающая порядок внесения законодательными органами субъектов Российской Федерации законопроектов в Государственную Думу. Новелла позволит упростить процедуру прохождения соответствующих законопроектов в Государственной Думе.

С учетом региональной практики в перечень субъектов права законодательной инициативы в региональных парламентах включены прокуроры субъектов Российской Федерации. Сейчас такое право предусмотрено в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации.

В настоящее время с учетом развития цифровых технологий срок обмена документацией между органами публичной власти, находящимися в разных регионах, существенно сокращается. В целях оптимизации законодательного процесса законопроектом изменяется срок рассылки в регионы проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Срок рассылки до первого чтения составит 15 дней. Направляться проект федерального закона по предметам совместного ведения будет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Если более 2/3 субъектов Российской Федерации выскажутся в поддержку проекта, указанный срок может быть сокращен. В то же время предусматривается, что законопроект, касающийся конкретных субъектов Российской Федерации, не может быть рассмотрен без их мнения. Срок представления поправок также составит 15 дней.

Законопроектом предусмотрены нормы, направленные на повышение эффективности государственного управления в регионах.

Переработан перечень собственных полномочий субъектов РФ по вопросам совместного ведения (ст. 44). Сейчас их около 100 пунктов, многие носят отсылочный характер, указывая на иные федеральные законы, другие направлены на детализацию конкретного полномочия. Указанный перечень укрупнен по сферам, в которых они осуществляются (с учетом обновленных конституционных норм). По сравнению с действующим законодательством предложен более гибкий подход в части, касающейся положений о собственности субъекта Российской Федерации. Так, перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации, предлагается сделать открытым. Субъекты Российской Федерации смогут иметь в собственности любое имущество в целях осуществления своих публичных функций (ст. 55). Также определяются основы порядка учета имущества субъекта Российской Федерации.

Предусматривается, что основная часть положений законопроекта вступает в силу с 1 июня 2022 года. Отдельные главы (в том числе, общие положения законопроекта) вступают в силу со дня его официального опубликования. Главы 7 и 8, регулирующие полномочия субъектов Российской Федерации и определяющие экономическую основу их деятельности, вступают в силу с 1 января 2023 года. Соответственно, предусмотрена поэтапная утраты силы положений действующего Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Положения законопроекта, согласно пояснительной записке, базируются на конституционных основах единства публичной власти в Российской Федерации и исходят из объективной необходимости взаимодействия всех уровней публичной власти в интересах граждан, общества, государства. Концепция законопроекта подждерживается.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников