Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 1192314-7 "О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 1192314-7 "О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Законопроектом предлагается расширить полномочия прокурора, наделив его правом обращаться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок, совершенных в целях уклонения от исполнения обязанностей и процедур, предусмотренных законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательством о налогах и сборах, валютным законодательством, правом Евразийского союза и законодательством Российской Федерации о таможенном регулировании, и о применении последствий их недействительности (проектируемый абзац части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ); а также, в случае выявления перечисленных обстоятельств, предоставить прокурору право по своей инициативе или по инициативе суда вступить в дело, рассматриваемое судом, на любой стадии процесса, в том числе при рассмотрении заявления о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда, ходатайства о признании и приведении в исполнение решения иностранного суда и иностранного арбитражного суда, с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в арбитражном процессе (проектируемый абзац части 5 статьи 52 АПК РФ), и для дачи заключения в гражданском процессе (проектируемый абзац части третьей статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ).

В пояснительной записке отмечается, что законопроект "направлен на исключение возможности использования в противоправных целях недобросовестными участниками процесса института судебной власти", вместе с тем пояснительная записка не содержит сведений о том, что в действующей редакции нормы гражданского и арбитражного процессуального законодательства допускают их противоправное использование и примеров противоправного использования.

В данной связи обращаем внимание на следующее.

Основания недействительности сделок и последствия недействительности сформулированы в главе 9 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). В соответствии с частью 1 статьи 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). По общему правилу, изложенному в пункте 1 статьи 168 ГК РФ, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 168 ГК РФ или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Частью 2 статьи 168 ГК РФ ничтожной признается сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. В пункте 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 года N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума ВС РФ от 23.06.2015 года N 25) разъяснено, что применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, нарушение которых приводит к ничтожности сделки, следует, в частности, понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды.

Все перечисленные в законопроекте обстоятельства, с которыми связывается право прокурора на обращение в суд, относятся к сфере публичных правоотношений, регулируемых соответствующими законодательными актами, в ряде случаев предусматривающими возможность наступления иных последствий сделок, не соответствующих требованиям закона, чем недействительность.

Так, например, Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - НК РФ) налоговым органам в отношении сделок, направленных на уклонение от уплаты налогов, предоставлено право изменять юридическую квалификацию сделок и обращаться в суд с требованием о взыскании доначисленных в результате переквалификации сделок сумм налогов, а не о признании сделки недействительной или о применении последствий ничтожности сделки (подпункт 3 пункта 2 статьи 45 НК РФ). Данный подход к сделкам, направленным на уклонение от уплаты налогов, поддерживается судебной практикой (см., например, правовую позицию, сформулированную в пункте 77 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 года N 25).

Федеральным законом от 07.08.2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" органу, осуществляющему функции по противодействию финансированию терроризма, предоставлено право при наличии достаточных оснований подозревать причастность организации или физического лица к террористической деятельности (в том числе к финансированию терроризма) принимать решения о замораживании (блокировании) денежных средств или иного имущества указанных организации или физического лица, которое может быть обжаловано заинтересованным лицом в судебном порядке (статья 7.4 Закона). То есть в данном случае контроль за законностью заключается не в оспаривании сделок, а в предварительном контроле за ними с последующим судебным контролем за законностью действий уполномоченного органа.

Статьей 259 Федерального закона от 03.08.2018 года N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" таможенным органам предоставлено право предъявлять в суды или арбитражные суды иски и заявления о признании сделок недействительными и применении последствий их недействительности.

Следует отметить также, что перечисленные законодательные акты наделяют соответствующие уполномоченные органы компетенцией по проведению проверочных мероприятий, позволяющих выявлять факты совершения сделок, посягающих на публичные интересы, в то время как из рассматриваемого законопроекта не ясно, каким образом, в отсутствие необходимых форм контроля, такие факты будут выявляться прокурором для последующего обращения в суд.

Поскольку для эффективной реализации права на оспаривание сделок в суде прокурору необходимы будут дополнительные средства выявления таких сделок, возникнет необходимость предоставления ему соответствующих дополнительных полномочий не только в арбитражном или гражданском процессе, как это указано в пояснительной записке к законопроекту, но и в сферах законодательства, регулирующего публичные правоотношения, перечисленные в законопроекте. Например, Федеральный закон от 03.12.2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", предоставляя прокурору право обращаться в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого лицами, указанными в данном Законе, не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, наделяет прокурора правом проводить проверки и истребовать документы, устанавливая соответствующую процедуру проверки.

При этом, во избежание проблем в правоприменении и дублирования функций (например, одновременное возбуждение двух судебных процессов по иску прокурора и уполномоченного органа), дополнительные полномочия прокурора необходимо будет соотнести с полномочиями уполномоченных органов, осуществляющих контроль в соответствующих сферах.

В проектируемом абзаце части 5 статьи 52 АПК РФ словосочетание "...иностранного арбитражного суда" предлагается заменить на словосочетание "иностранных арбитражных решений".

Законопроект требует также юридико-технической доработки.

Исполняющий обязанности начальника управления

А.А. Дубровский