Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока (седьмого созыва) на проект федерального закона N 1054091-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (в части уточнения источника финансирования гарантий и компенсаций) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 1054091-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (в части уточнения источника финансирования гарантий и компенсаций)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 1054091-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", внесенный депутатами Государственной Думы И.С. Пиляевым, А.Ю. Морозовым, С.Г. Каргиновым, Н.В. Березиным, А.В. Андрейченко, С.В. Натаровым, М.С. Зайцевым.

Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон N 4520-1) как специальный закон, устанавливающий гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера, предусматривает, что гарантии и компенсации для таких лиц, являющихся работниками организаций, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливаются соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Гарантии и компенсации для перечисленных граждан являются расходными обязательствами федерального бюджета, бюджета Пенсионного фонда, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Для работников же организаций, не относящихся к бюджетной сфере, гарантии и компенсации устанавливаются работодателем и осуществляются за его счет.

Проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (в части уточнения источника финансирования гарантий и компенсаций) предлагается изменить источник финансового обеспечения гарантий и компенсаций, установленных для работников организаций внебюджетной сферы, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и сделать их расходными обязательствами федерального бюджета. При этом предусматривается утверждение Правительством Российской Федерации порядка и условий предоставления данных гарантий и компенсаций. Кроме того, рассматриваемым законопроектом предлагается распространить указанные гарантии и компенсации на индивидуальных предпринимателей.

Лица, работающие на Крайнем Севере и приравненных к нему местностях, составляют особенную категорию работников, правоотношения с которыми регулируются отдельной главой Трудового кодекса Российской Федерации (гл. 50), Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1, а также другими федеральными нормативно-правовыми актами и региональным законодательством. В связи с суровыми условиями климата и необходимостью затрачивать больше материальных и биологических ресурсов работникам-северянам установлен ряд гарантий и компенсаций. К ним относятся коэффициенты и процентные надбавки к заработной плате, увеличенные и дополнительные отпуска, сокращенная рабочая неделя для женщин, оплата проезда к месту отдыха всей семье работника один раз в два года. При этом предприниматели обязаны обеспечивать за собственный счет гарантии и компенсации, установленные государством.

Комитет обращает внимание на то, что действующее законодательство предполагает не обязанность, а право работодателя, не относящегося к бюджетной сфере, самостоятельно в рамках коллективно-договорного либо локального правового регулирования устанавливать размер, условия и порядок предоставления компенсаций своим работникам. Иногда такие компенсации как проезд к месту отдыха или дополнительный отпуск и вовсе заменяются увеличением заработной платы по обоюдному согласию сторон. Но бывает, что работодатель прибегает к уклонению от исполнения закона и переводит трудовые отношения в иные формы (гражданско-правовые или нелегальные).

Таким образом устанавливаются различия в трудовых правах лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в зависимости от способа (источника) финансирования организации-работодателя, с которым они состоят в трудовых отношениях.

Комитет считает, что государство не должно навязывать работодателям внебюджетной сферы обязанность выплачивать дополнительные гарантии и компенсации в том же объеме, не предоставляя им соответствующих бюджетных гарантий и не принимая во внимание разницу в их финансовых возможностях.

Комитет неоднократно отмечал, что необходимо снизить финансовую нагрузку, связанную с обеспечением северных льгот, особенно с малого и среднего бизнеса. Это будет способствовать выравниванию возможностей для ведения предпринимательской деятельности не только по регионам страны, но и в отдельных частично северных регионах. Работодатели-северяне дискриминированы по территориальному признаку в правах по сравнению с частными работодателями за пределами Крайнего Севера, поскольку государство не обязывает их оплачивать своим работникам дополнительные компенсации. Такой подход негативно влияет на привлекательность ведения бизнеса в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Кроме того, это зачастую приводит к тому, что работодатели, не получающие бюджетного финансирования, вынуждены предоставлять северные компенсации за счет снижения заработной платы работников.

Экономика свободного рынка, предписанная Конституцией Российской Федерации, предполагает опору на частное предпринимательство, что обязывает государство поддерживать его, когда эту деятельность сопровождают особые трудности, и, безусловно, не препятствовать ей установлением неконституционных правоограничений.

Комитет согласен с авторами законодательной инициативы, что необходимо установить общие условия выплаты гарантий и компенсаций для всех работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в том числе и индивидуальным предпринимателям, и самозанятым, и частным репетиторам, и нотариусам. По действующему законодательству получается, что общенациональное значение для государства имеет только наемный трудящийся.

Комитет отмечает, что вопрос о северных гарантиях и компенсациях для индивидуальных предпринимателей остается законодательно не урегулированным. Получается, что нанятые работники индивидуальных предпринимателей имеют право на гарантии и компенсации, хотя сами индивидуальные предприниматели лишены их, так как не являются наемными работниками. Если эта обязанность ложится и на них, то в отпуск за счет работодателя вправе ехать частный водитель, няня и домработница, секретарь и помощник адвоката. Если индивидуальный предприниматель не обеспечит своим работникам и их семьям проезд к месту отдыха и обратно, то он нарушит действующее законодательство. При этом экономические возможности предпринимателя не могут быть основанием ни к отказу от выплаты, ни к снижению компенсации. Судебные решения по данным вопросам всегда решаются в пользу наемных работников.

С учетом того, что обязанность оплачивать северные гарантии и компенсации является для работодателя дополнительным обременением и предполагает несение им соответствующих расходов, в Налоговом кодексе Российской Федерации для налогоплательщиков - организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрена возможность уменьшения налогового бремени путем снижения налогооблагаемой базы за счет включения в состав произведенных расходов на оплату труда фактических расходов на оплату стоимости проезда работников к месту отдыха и обратно. Но данная льгота не возмещает затрат, а предоставляет по налоговым обязательствам частичное послабление, которое, кстати, работодателю недоступно при упрощенном налогообложении и при налоге на вмененный доход, который практикует малое предпринимательство. Следовательно, данным преимуществом пользуется в основном крупное предпринимательство, обыкновенно связанное в России с государством. Такой подход вносит свой вклад в упадок малого предпринимательства на Крайнем Севере и в сокращение занятости, которую оно обеспечивает.

По мнению Комитета, вопрос финансирования северных гарантий и компенсаций работникам внебюджетной сферы и индивидуальным предпринимателям требует проработки именно на законодательном уровне. Несправедливо применять дифференцированный подход по данному вопросу. Государственные гарантии и компенсации не должны "навязываться" бизнесу и оплачиваться за его счет. По данным Торгово-промышленной палаты около 15% малых и средних предприятий закрывается ежегодно в северных регионах.

Однако, Комитет, отмечает, что представленный к рассмотрению законопроект требует доработки по следующим вопросам:

- необходимо уточнить предлагаемые формулировки в части определения порядка и условий финансирования гарантий и компенсаций для внебюджетных организаций: разграничить роли Правительства и предпринимателя, внести соответствующие изменения в статью 3 Закона N 4520-1;

- необходимо четко определить механизм финансирования из федерального бюджета: будут средства передаваться посредством предпринимателя или напрямую работнику;

- необходимо более подробно прописать положения о финансировании гарантий и компенсаций для индивидуальных предпринимателей с наемными работниками и для самозанятых;

- целесообразно внести соответствующие изменения в связанные с законопроектом нормативные правовые акты (Налоговый и Трудовой кодексы Российской Федерации).

Комитет также обращает внимание на необходимость уточнения даты вступления в силу Федерального закона.

На законопроект поступило 26 отзывов от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (13 - положительные) и 41 отзыв от высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (11 - положительные).

На законопроект получено заключение Правительства Российской Федерации, в котором рассматриваемая законодательная инициатива не поддерживается. В заключении отмечается, что действие Закона N 4520-1 (статья 1) не распространяется на индивидуальных предпринимателей, так как они не являются работниками по трудовому договору. Кроме того, предлагаемые изменения не согласуются с положениями Трудового кодекса Российской Федерации (статьи 325 и 326), в соответствии с которыми гарантии и компенсации, установленные для граждан, работающих в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, определяются коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами. В заключении Правительства также сказано, что законопроект не содержит нормы, определяющей источники и порядок исполнения новых расходных обязательств федерального бюджета при принятии рассматриваемого проекта.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы в своем заключении отмечает такие же несоответствия в тексте законопроекта, что и Правительство Российской Федерации.

Совет Федерации не поддерживает концепцию предлагаемого проекта федерального закона, отмечая в своем отзыве, что данный законопроект не отражает в приложенных материалах необходимости внесения изменений в нормы Трудового кодекса Российской Федерации и разработки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации законопроекта.

С учетом отмеченных замечаний Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока, поддерживая концепцию проекта федерального закона N 1054091-7 "О внесении изменений в Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (в части уточнения источника финансирования гарантий и компенсаций), предлагает авторам законодательной инициативы доработать текст законопроекта до его рассмотрения в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.М. Харитонов