Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 1249055-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования нормативного правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением безопасности объектов) (утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 20 октября 2021 г. N 3.25-5/2) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 1249055-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования нормативного правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением безопасности объектов)
(утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 20 октября 2021 г. N 3.25-5/2)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального N 1249055-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования нормативного правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением безопасности объектов) (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и сообщает следующее.

Согласно пояснительной записке, законопроект разработан во исполнение решения Президента Российской Федерации от 20.07.2020 N Пр-1121 (далее - решение N Пр-1121) и направлен на уточнение состава субъектов, имеющих право охранять объекты топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) высокой и средней категории опасности.

Одновременно предлагается установить дополнительные требования к частным охранным организациям, которые вправе охранять объекты ТЭК высокой и средней категории опасности, и совершенствуется нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с обеспечением безопасности объектов ТЭК, посредством устранения внутренних противоречий законодательства о безопасности объектов ТЭК, согласования его некоторых положений с нормами смежного законодательства.

В частности, разграничивается применение Федерального закона от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Закон N 256-ФЗ) и Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ). Предусматривается, что обеспечение безопасности объектов транспортной инфраструктуры, расположенных в границах объектов ТЭК:

1) осуществляется в соответствии с требованиями Закона N 256-ФЗ, если объекты транспортной инфраструктуры обеспечивают функционирование объектов ТЭК;

2) осуществляется в соответствии с требованиями Закона N 16-ФЗ, если объекты транспортной инфраструктуры не обеспечивают функционирование объектов ТЭК.

Комитет отмечает, что данная проектируемая норма решает существующую проблему двойного правоприменения Закона N 256-ФЗ и Закона N 16-ФЗ и однозначно дает понимание, кем именно и в соответствии с каким федеральным законом должен определяться субъект, ответственный за обеспечение выполнения требований безопасности на объектах транспортной инфраструктуры, расположенных в границах объектов ТЭК.

В целях исполнения решения N Пр-1121 законопроектом наделяет Правительство Российской Федерации полномочием предоставлять право отдельным субъектам ТЭК учреждать частные охранные организации для обеспечения физической защиты принадлежащих им и (или) их дочерним или зависимым обществам объектов ТЭК. Доля субъекта ТЭК в уставном капитале "корпоративной" частной охранной организации не может быть менее 50%. Указанное положение позволит минимизировать необходимость создания непрофильных для компаний ТЭК активов.

В законопроекте конкретизируются субъекты охраны объектов ТЭК, которым по результатам категорирования присвоена низкая, средняя или высокая категории опасности:

1) объекты ТЭК высокой категории опасности вправе охранять:

а) подразделения и (или) организации Росгвардии;

б) ведомственные охраны организации - собственника Единой системы газоснабжения, стратегического акционерного общества, осуществляющего управление системой магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, и стратегического акционерного общества, ведущего деятельность по добыче и переработке углеводородного сырья (далее - ведомственные охраны, созданные субъектами ТЭК, указанными в статье 9.1 Закона N 256-ФЗ);

в) частные охранные организации, учрежденные отдельными субъектами ТЭК.

2) объекты ТЭК средней категории опасности вправе охранять:

а) подразделения и (или) организации Росгвардии;

б) ведомственные охраны, созданные субъектами ТЭК, указанными в статье 9.1 Закона N 256-ФЗ;

в) частные охранные организации, учрежденные отдельными субъектами ТЭК;

г) частные охранные организации, соответствующие специальным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

3) объекты ТЭК низкой категории опасности вправе охранять:

а) подразделения и (или) организации Росгвардии;

б) ведомственные охраны, созданные субъектами топливно- энергетического комплекса, указанными в статье 9.1 Закона N 256-ФЗ;

в) частные охранные организации, учрежденные отдельными субъектами ТЭК;

г) частные охранные организации, соответствующие специальным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации;

д) иные частные охранные организации.

Представленное в законопроекте структурирование субъектов охраны объектов ТЭК развивает положение части 4 статьи 9 Закона N 256-ФЗ, согласно которому определено, что привлечение тех или иных охранных подразделений (организаций) к обеспечению физической защиты объекта ТЭК находится в зависимости от категории объекта.

Комитет отмечает, что предлагаемый правовой механизм будет способствовать повышению уровня антитеррористической защищенности объектов ТЭК и одновременно позволит отечественным компаниям ТЭК сохранить уже созданные эффективные системы безопасности, основанные на взаимодействии с частными охранными организациями, что минимизирует риски существенного роста расходов субъектов ТЭК на физическую защиту своих объектов.

Законопроектом предлагается дополнить статью 8 Закона N 256-ФЗ положением об установлении Правительством Российской Федерации формы, порядка составления и актуализации паспорта, исключив из Закона N 256-ФЗ приложение, определяющее форму и содержание паспорта безопасности объекта ТЭК.

В целях профилактики и предотвращения преступлений на объектах ТЭК, а также проверки лиц, привлекаемых к трудовой деятельности, непосредственно связанной с обеспечением безопасности объектов ТЭК, дополняется перечень условий отказа в допуске к указанной работе лицам, предоставившим подложные документы при приеме на работу и иностранным гражданам.

Изменения, предлагаемые в части вторую - четвертую статьи 8 Федерального закона от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране", направлены на уточнение объектов, защиту которых обеспечивает ведомственная охрана ПАО "Газпром", ПАО "Транснефть" и ПАО "НК "Роснефть".

Законопроектом также предлагается отнести к видам деятельности, имеющим стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, деятельность по проведению анализа уязвимости объектов ТЭК, оценке социально-экономических последствий совершения на объектах террористических актов при проведении категорирования объектов, проведению оценки системы физической защиты объектов, а также деятельность по физической защите объектов ТЭК от актов незаконного вмешательства.

Комитет считает, что подготовленный законопроект является логичным и своевременным шагом в направлении развития и совершенствования законодательства о безопасности объектов ТЭК. Реализация положений законопроекта позволит разрешить наиболее острые проблемы правоприменительной практики и усилить меры по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК.

Вместе с тем, Комитет обращает внимание на следующее.

1. В предлагаемой редакции определения понятия "субъекты топливно-энергетического комплекса" (абзац второй пункта 1 статьи 1 законопроекта) предлагается исключить слова "или зависимыми".

Понятие "зависимости юридических лиц" из гражданско-правового оборота исключено с 1 сентября 2014 года, уступив место понятию "аффилированности юридических лиц". Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" из указанной части первой Гражданского кодекса Российской Федерации были исключены статья 105 "Дочернее хозяйствующее общество" и статья 106 "Зависимое хозяйствующее общество". Одновременно в Гражданской кодекс Российской Федерации введены статья 67.3 "Дочернее хозяйствующее общество" и статья 53.2 "Аффилированность".

То обстоятельство, что статья 6 Федерального закона от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и статья 6 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" не были приведены в соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, как того требует абзац второй пункта 2 статьи 3 названного Кодекса, само по себе не дает оснований использовать понятие "зависимое общество" в рассматриваемом проекте.

Следует принять во внимание и то обстоятельство, что в статье 4.1 Федерального закона от 13 декабря 1994 года N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" речь идет о хозяйствующих субъектах, более 50 процентов голосующих акций (долей в уставном капитале) которых принадлежат стратегическим акционерным обществам. То есть, речь идет именно о дочерних обществах. Исключительно о дочерних обществах идет речь и в статье 8 Федерального закона от 14 апреля 1999 года N 77-ФЗ "О ведомственной охране".

В этой связи и вносится предложение об исключении из предлагаемой редакции пункта слов "или зависимыми", ограничившись упоминанием только о дочерних обществах.

В случае необходимости сохранения статуса "зависимости юридического лица от головной организации" предлагается использовать указание на конкретное процентное значение: "хозяйствующие субъекты, более 20 процентов голосующих акций (долей в уставном капитале) которых принадлежат головным организациям".

2. Согласно подпункту "г" пункта 4 статьи 1 законопроекта, предоставление копии паспорта безопасности в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не предусмотрено.

Вместе с тем в паспорте безопасности объекта ТЭК содержится информация, необходимая уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации для подготовки в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 N 1107 "О порядке формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Порядок) уведомления в рамках внесения сведений в реестр объектов ТЭК. При отсутствии данных, содержащихся в паспорте безопасности объекта ТЭК, надлежащая подготовка уведомления и выполнение требований Порядка не представляется возможным.

Также следует отметить, что на уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации возложены задачи по мониторингу выполнения запланированных мероприятий, направленных на повышение уровня антитеррористической защищенности объектов ТЭК, проведение работ по сбору и обработке оперативной и статистической информации о состоянии антитеррористической защищенности объектов ТЭК. Сбор указанной информации осуществляется по запросам Национального антитеррористического комитета, полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, Антитеррористической комиссии субъекта Российской Федерации, а также Прокуратуры Российской Федерации.

На основании вышеизложенного в целях обеспечения получения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации данных, содержащихся в паспорте безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, предлагается подпункт "г" пункта 4 статьи 1 после слов: "в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса" дополнить словами ", в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации".

Кроме этого, частью 5 статьи 8 Закона N 256-ФЗ определено, что паспорт безопасности объекта ТЭК утверждается руководителем субъекта ТЭК по согласованию с коллегиальным органом по противодействию терроризму, сформированным в субъекте Российской Федерации.

Однако механизм (порядок и очерёдность) согласования и утверждения паспорта безопасности объекта ТЭК законодательством не определён. При этом, как правило, паспорт безопасности направляется руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации только при наличии подписи "Утверждаю" руководителя субъекта ТЭК, но определённый законодательством срок направления копии паспорта безопасности в установленные федеральные органы исчисляется от даты утверждения паспорта руководителем субъекта ТЭК. Данная ситуация порождает правовую коллизию и противоречия.

С учетом изложенного предлагается пункт "г" части 4 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:

"г) часть 5 после слов "субъекта топливно-энергетического комплекса" дополнить словами ", владеющего на праве собственности или ином законном праве объектом топливно-энергетического комплекса,", слова "по согласованию" заменить словами "после согласования", дополнить предложением следующего содержания: "Копия паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса направляется субъектом топливно-энергетического комплекса, владеющим на праве собственности или ином законном праве объектом топливно-энергетического комплекса, в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности, в сфере частной детективной деятельности и в сфере вневедомственной охраны, и в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.";".

3. В соответствии с подпунктом "а" пункта 5 статьи 1 законопроекта к физической защите объектов ТЭК могут привлекаться подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности, в сфере частной детективной деятельности и в сфере вневедомственной охраны.

Указанная формулировка соответствует действующей редакции Закона N 256-ФЗ.

Согласно статьям 48 и 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют вещные права, относятся государственные унитарные предприятия, которые являются коммерческими организациями.

Таким образом, ГК РФ, Законом N 256-ФЗ и законопроектом предусматривается возможность привлечения к физической защите объектов ТЭК подведомственных Росгвардии организаций, в том числе ФГУП "Охрана" Росгвардии, который в настоящее время обеспечивает охрану 638 объектов ТЭК.

Вместе с тем статьей 5 Федерального закона от 03.07.2016 N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (далее - Закон N 226-ФЗ) устанавливается, что организации, входящие в состав войск национальной гвардии, могут быть юридическими лицами в организационно-правовой форме государственного учреждения.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.09.2016 N 510 (далее - Указ N 510), Росгвардия для выполнения задач, возложенных на войска национальной гвардии, и обеспечения их деятельности создает: структурные подразделения центрального аппарата Росгвардии; территориальные органы Росгвардии; воинские части войск национальной гвардии; подразделения (органы) войск национальной гвардии, в которых проходят службу лица, имеющие специальные звания полиции; организации войск национальной гвардии.

Если будет принято решение об отнесении ФГУП "Охрана" Росгвардии к организациям войск национальной гвардии, то целесообразно проработать вопрос о необходимости внесения изменений в Закон N 226-ФЗ и Указ N 510 в части уточнения структуры войск национальной гвардии путем включения в указанные акты определения "организации, подведомственные Росгвардии, в том числе в форме унитарных предприятий".

В целях однозначного толкования положений законопроекта в части возможности ФГУП "Охрана" Росгвардии осуществлять физическую защиту объектов ТЭК предлагается в подпункте "а" пункта 5 статьи 1 законопроекта слова "подразделениями и (или) организациями федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности, в сфере частной детективной деятельности и в сфере вневедомственной охраны" заменить словами "подразделениями войск национальной гвардии Российской Федерации и (или) организациями, находящимися в ведении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности, в сфере частной детективной деятельности и в сфере вневедомственной охраны".

4. Пунктом 10 статьи 1 законопроекта предусматривается признание утратившим силу приложения к Закону N 256-ФЗ (форма паспорта безопасности объекта ТЭК).

Согласно статье 6 законопроекта "настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением пункта 5 статьи 1 настоящего Федерального закона, который вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования настоящего Федерального закона".

Пунктом 2 Перечня нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Законопроекта предусматривается внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 460 (далее - Постановление), в части дополнения его положениями о порядке составления паспорта безопасности объекта ТЭК, а также приложением, определяющим форму и содержание указанного паспорта. Срок подготовки - в течение девяноста дней со дня официального опубликования федерального закона.

Таким образом, с даты вступления в силу законопроекта и до даты вступления в силу внесенных изменений в Постановление в отношении формы паспорта безопасности объекта ТЭК возникнет пробел в правовом регулировании.

В связи с этим предлагаем включить в статью 6 законопроекта норму, предусматривающую вступление в силу пункта 10 статьи 1 законопроекта по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования.

5. Законопроект нуждается в юридико-технической правке с целью исключения возможности некорректной трактовки вносимых изменений в Закон N 256-ФЗ.

В целом законопроект направлен на безусловное обеспечение требуемого уровня защищенности объектов ТЭК от актов незаконного вмешательства в соответствии с Доктриной энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2019 г. N 216, а также иными программными документами Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, Комитет поддерживает принятие в первом чтении проекта федерального закона N 1249055-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования нормативного правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением безопасности объектов) при условии его доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный