Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 13 октября 2021 г. N 8/1 (восьмого созыва) о проекте федерального закона N 1181934-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (внесен М.С. Зайцевым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 13 октября 2021 г. N 8/1
(восьмого созыва)
о проекте федерального закона N 1181934-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (внесен М.С. Зайцевым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев в пределах вопросов ведения Комитета законопроект N 1181934-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) отмечает следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый гражданин может свободно выезжать за пределы Российской Федерации.

Вместе с тем законодательством Российской Федерации предусмотрен ряд случаев, при которых данное конституционное право может быть временно ограничено. Указанные случаи установлены в статье 15 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон N 114-ФЗ) ¹, статье 67 Федерального закона Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" ².

Проектом федерального закона предлагается распространить действие статьи 15 Федерального закона N 114-ФЗ также и на лиц, являющихся учредителями (участниками), членами совета директоров (наблюдательного совета) или руководителями кредитной организации, в отношении которой Банк России осуществляет меры по предупреждению банкротства.

С этой целью автором законопроекта предлагается наделить Банк России правом принять решение о временном ограничении на выезд из Российской Федерации учредителей (участников), членов совета директоров (наблюдательного совета) или руководителя кредитной организации, в отношении которой осуществляются меры по предупреждению банкротства (далее - контролирующие лица). Порядок принятия решения о временном ограничении на выезд из Российской Федерации контролирующих лиц, а также решение о снятии такого ограничения будут установлены нормативном актом Банка России.

Как отмечается автором законопроекта, реализация проектируемых норм позволит создать дополнительную мотивацию для контролирующих кредитные организации лиц повышать свою активность и соблюдать своевременность действий, связанных с предупреждением банкротства и восстановлением финансовой устойчивости кредитной организации.

Поддерживая идею законопроекта, направленную на повышение эффективности процедур несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, Комитет считает важным обратить внимание на следующее.

1. Комитет отмечает, что ограничение конституционного права на свободное передвижение внутри и за пределы Российской Федерации исключительно на основании того, что гражданин состоит в трудовых отношениях с кредитной организацией, требует обсуждения.

Целеполагание введения ограничения на комментируемое право обусловлено желанием предотвратить растрату имущества кредитной организации, а также привлечь к ответственности недобросовестных лиц.

Вместе с тем принятие решения о временном ограничении на выезд из Российской Федерации контролирующих лиц должно основываться на фактах, которые свидетельствуют о том, что выезд конкретного лица за пределы Российской Федерации может создать реальную угрозу растраты имущества кредитной организации, нарушения прав кредиторов и других заинтересованных лиц, а также на фактах наличия у такого лица соответствующих полномочий на распоряжение имуществом кредитной организации.

В поддержку приведенного аргумента допустимо указать и на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, установившего, что "Требование соразмерности (пропорциональности) ограничения права на выезд из Российской Федерации предполагает оценку всех имеющих значение для принятия соответствующего решения обстоятельств. В каждом конкретном случае ... такому решению должны предшествовать установление наличия у лица не только формального допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, но и фактического доступа к ним, а также оценка всех других связанных с этим обстоятельств, обусловливающих в совокупности необходимость временного ограничения его прав в конституционно защищаемых целях, определенных статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации" ³.

Данное Постановление Конституционного Суда свидетельствует о необходимости оценки и учета всех обстоятельств, благодаря которым принимается решение о временном ограничение конституционного права гражданина на свободу его передвижения.

Вместе с тем положения, позволяющие гарантировать всестороннее рассмотрение вопроса о временном ограничении выезда контролирующих лиц с учетом всех имеющихся обстоятельств, в законопроекте не приведены.

2. По мнению Комитета, наделение Банка России полномочием своим решением ограничивать конституционные права граждан, представляется чрезмерным.

Проектируемое наделение Банка России правом, а не обязанностью самостоятельно принимать решение о временном ограничении на выезд из Российской Федерации контролирующих лиц неоправданно расширяет полномочия Банка России и может создать условия для принятия недостаточно обоснованных решений и угрозу появления коррупционных факторов.

При этом Комитет обращает внимание, что на рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона N 909902-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части временного ограничения права на выезд руководителей и контролирующих лиц кредитных организаций, страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов" (далее - законопроект N 2), в котором предусматривается именно судебный порядок принятия решений об ограничении выезда за пределы Российской Федерации соответствующих лиц в рамках административного судопроизводства.

3. Комитет обращает внимание, что законопроект содержит ряд неопределенностей, благодаря которым нарушается однозначность толкования проектируемых положений.

Так, в статье 1 законопроекта право Банка России принять решение о временном ограничении на выезд из Российской Федерации контролирующих лиц возникает при осуществлении им мер по предупреждению банкротства.

При этом согласно статье 2 законопроекта комментируемое право возникает у Банка России с момента возникновения оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства.

4. Согласно статье 16 Федерального закона N 114-ФЗ во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальный орган (далее - МВД России) выдает гражданину уведомление об ограничении ⁴.

При этом проектируемый абзац 8 статьи 75 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не предусматривает обязанность Банка России проинформировать МВД России о своем решении по временному ограничению права выезда из Российской Федерации контролирующего лица, что создает условия невозможности исполнения МВД России требований статьи 16 Федерального закона N 114-ФЗ.

Учитывая все вышеизложенное, Комитет считает целесообразным продолжить работу над изложенной в законопроекте N 1181934-7 концепцией в рамках подготовки ко второму чтению законопроекта N 2 (проект федерального закона N 909902-7).

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков

------------------------------

¹ при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне;

- при прохождении военной службы - до окончания ее срока;

- лицо является подозреваемым или обвиняемым - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда; осужден за совершение преступления - до освобождения;

- проходит государственную службу (работает) в органах ФСБ России;

- признан банкротом - до вынесения судом определения о завершении или прекращении производства по делу;

- уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами.

- другие случаи.

² в случае вынесения судебным приставом-исполнителем постановления о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации;

- обращение судебного пристава-исполнителя в суд при неисполнении должником в установленный для этого срок без уважительных причин требований исполнительного документа;

³Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2012 N 14-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" в связи с жалобой гражданина А.Н. Ильченко"

⁴ с указанием основания, срока ограничения, даты и рег. номера такого решения, полное наименование и юр. адрес лица, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации