Пояснительная записка к проекту федерального закона N 42172-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 42172-8 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект) разработан в соответствии с подпунктами "а" и "б" пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации от 6 февраля 2019 г. N Пр-277 при взаимодействии с АО "Корпорация "МСП" в целях совершенствования назначения административного наказания за совершение административного правонарушения юридическим лицам, в том числе в виде административного штрафа.

В настоящее время в рамках деятельности представителей предпринимательского сообщества, в том числе общественных объединений, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - МСП), а также отдельных институтов развития выявлен ряд проблем, связанных с высокой административной нагрузкой на субъекты предпринимательской деятельности, связанных с привлечением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, сопряженной с назначением административного наказания прежде всего в виде административного штрафа.

В частности, в действующей редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) отсутствует достаточная реализация принципа замены административного штрафа предупреждением, если административное правонарушение совершено впервые, для некоммерческих организаций и субъектов МСП; дифференциации размеров административного наказания в зависимости от масштаба бизнеса субъектов предпринимательской деятельности (в том числе в зависимости от категории субъекта МСП); принципов и оснований одновременного привлечения к административной ответственности юридических лиц и их работников, а также порядка назначения привлекаемому к административной ответственности административного наказания при совершении им ряда тождественных административных правонарушений, охватываемых одним составом, предусмотренным статьей или отдельной нормой статьи общей части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Законопроектом предусматривается внесение в общую часть КоАП РФ ряда изменений, направленных на устранение вышеуказанных проблем, посредством закрепления следующих положений:

1. Назначение в безусловном порядке для некоммерческих организаций и субъектов МСП предупреждения в качестве единственно допускаемого административного наказания за впервые совершенное административное правонарушение, не связанное с причинением вреда (возникновением угрозы причинения вреда) жизни и здоровью людей, а также окружающей среде, с имущественным ущербом, за которое нормами особенной части КоАП РФ установлена санкция в виде административного штрафа (принцип "предупреждение как первая мера административной ответственности").

В действующей редакции КоАП РФ административное наказание в виде предупреждения прямо предусмотрено лишь в 56 статьях (частях статей), в то время как наказание в виде административного штрафа содержится в 1273 составах административных правонарушений.

В соответствии с частью 3 статьи 3.4 КоАП РФ в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа может быть заменено некоммерческой организации, а также субъектам МСП и их работникам на предупреждение.

Предлагается установить, что за административное правонарушение, в виде санкции за совершение которого нормами особенной части КоАП РФ предусмотрено административное наказание в виде штрафа, совершенное впервые (и как показывает практика, чаще всего по незнанию), некоммерческим организациям и субъектам МСП как наименее экономически защищенным субъектам должно назначаться только предупреждение как превентивная мера, мотивирующая правонарушителя не "оплачивать" свое нарушение, а в следующий раз не допускать его под угрозой неотвратимости более строгой и экономически обременительной санкции.

При этом должны выполняться условия, предусмотренные частью 2 статьи 3.4 КоАП РФ (отсутствие причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также отсутствие имущественного ущерба).

С этой целью предлагается в части 3 статьи 3.4 КоАП РФ предусмотреть, что административный штраф для указанных выше категорий лиц заменяется предупреждением в соответствии с правилами статьи 4.1.1 КоАП РФ.

2. Уменьшение размера административного штрафа для юридических лиц - социально ориентированных некоммерческих организаций и субъектов МСП, относящихся к категориям микро- и малых предприятий, за счет распространения на такие категории организаций правил КоАП РФ о назначения административного наказания в виде административного штрафа индивидуальным предпринимателям.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" субъекты МСП подразделяются на категории прежде всего в зависимости от критериев доходности осуществляемой предпринимательской деятельности и от масштаба ведения бизнеса (в том числе численности работников).

Среди субъектов МСП выделяются микропредприятия (к которым в основном относятся индивидуальные предприниматели) с максимальным доходом 120 млн. рублей и количеством работников до 15 человек (по данным единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства - до 96% всех субъектов МСП), малые предприятия (соответственно, 800 млн. рублей и 100 человек, 3,7% всех субъектов МСП) и средние предприятия (с доходом до 2 млрд. рублей и численностью работников до 250 человек, около 0,3% всех субъектов МСП).

Среди микро- и малых предприятий доля юридических лиц составляет более 39%.

В то же время разница между размерами административных штрафов, предусмотренных санкциями статьей раздела II КоАП РФ, налагаемых на индивидуальных предпринимателей и на юридических лиц, достигает по их верхнему пределу в среднем 500 - 900%.

При этом установленные нормами КоАП РФ размеры штрафов, налагаемых на субъектов предпринимательской деятельности, не зависят от уровня развития и величины их бизнеса, организационно-правовой формы и направлений деятельности, что создает для социально ориентированных некоммерческих организаций и юридических лиц - микро- и малых предприятий повышенную административную нагрузку при прочих равных условиях привлечения к административной ответственности, а в ряде случаев приводит к взысканию, несоразмерному величине бизнеса юридического лица - субъекта малого предпринимательства или размеру принадлежащего некоммерческой организации имущества, что приводит таких лиц к грани банкротства.

Учитывая, что ряд составов административных правонарушений в КоАП РФ сформулирован в виде общего описания нарушения обязательных требований (например, статьи 5.27.1, 6.3, 6.4, 14.4, 16.14), но с установлением широкого диапазона штрафных санкций в рамках отдельных таких составов, размер административного штрафа, назначаемого по усмотрению органа или должностного лица, привлекающего юридическое лицо к административной ответственности, не всегда пропорционален действительному характеру и степени общественной опасности совершенного им деяния.

В настоящее время КоАП РФ предусматривает 1280 составов административных правонарушений для юридических лиц, а также 327 составов в которых индивидуальные предприниматели выделены как отдельный субъект. Поэтому для целей назначения административного наказания в виде штрафа, недостаточно только прировнять социально ориентированных некоммерческих организаций и субъектов МСП, относящихся к категориям микро- и малых предприятий к индивидуальным предпринимателям. Необходимо предусмотреть и иные правовые механизмы позволяющие снизить административную нагрузку на указанных выше субъектов.

В связи с этим в проектируемой статьей 4.1.2 КоАП РФ предлагается ограничить размер подлежащего уплате юридическими лицами - социально ориентированными некоммерческими организациями, а также малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, административного штрафа, предусмотренного санкциями соответствующих статей (частей статей) раздела II КоАП РФ (закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях), размером административного штрафа, который установлен в таких санкциях для индивидуальных предпринимателей, а если для индивидуальных предпринимателей в этих санкциях назначение административного наказания в виде административного штрафа не предусмотрено - размером штрафа, который не может составлять более 1/2 максимального размера и менее 1/2 минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридического лица (при наличии в санкции штрафа для должностного лица - не менее минимального размера штрафа для такого лица).

Такой подход позволит существенно снизить для указанных категорий юридических лиц размеры штрафов по ряду наиболее "массовых" составов административных правонарушений, в том числе предусмотренных статьями 5.27, 5.27.1, 6.3, 6.4, 6.6, 9.5, 14.45, 18.15, 20.4 КоАП РФ.

В то же время указанное ограничение не затронет случаи назначения административного штрафа за административные правонарушения, за совершение которых в соответствии со статьями раздела II КоАП РФ индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как юридические лица, к которым относятся административные правонарушения, имеющие наибольшую общественную опасность, риск причинения вреда от совершения которых не зависит от объема осуществляемой деятельности и экономического положения правонарушителя, в частности, составы, предусмотренные статьями 8.25, 8.46, 9.1, 11.32, 12.21.1, 12.23, 12.31 - 12.32, 13.11, 14.39, 14.60, 16.1, 19.5 КоАП РФ.

3. Введение ограничения по одновременному привлечению к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение юридического лица, являющегося социально-ориентированной некоммерческой организацией либо субъектом МСП, и его должностного лица и (или) иного работника.

В настоящее время в КоАП РФ (статья 2.1) реализуется принцип, согласно которому назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

В то же время такой подход не всегда учитывает объективную сторону административного правонарушения с точки зрения должной оценки противоправности конкретного деяния юридического лица или его должностного лица (прежде всего в формальных составах административных правонарушений), что на практике приводит к привлечению к административной ответственности невиновных лиц (в частности, юридического лица за отдельное нарушение его работником обязательного требования, связанное с несоблюдением таким работником своих должностных обязанностей).

Действующая редакция КоАП РФ содержит 1489 составов административных правонарушений для должностных лиц и 1907 для физических лиц, то есть подавляющее большинство регулирующих ответственность норм позволяет привлечь к ответственности именно физическое или должностное лицо, которое непосредственно совершило административное правонарушение.

В связи с этим предлагается дополнить статью 2.1 КоАП РФ нормой, предусматривающей освобождение юридического лица, являющегося социально-ориентированной некоммерческой организацией либо субъектом МСП, от административной ответственности за административное правонарушение, за которое его должностное лицо или иной работник привлечены к административной или уголовной ответственности, либо его единоличный исполнительный орган, имеющий статус юридического лица, привлечен к административной ответственности, если таким юридическим лицом были приняты все предусмотренные законодательством Российской Федерации меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

4. Введение запрета на суммирование административных штрафов при назначении административного наказания за несколько объединенных одним составом административных правонарушений, выявленных в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении социально-ориентированных некоммерческих организаций и субъектов МСП.

Согласно части 1 статьи 4.4 КоАП РФ каждое повторяющееся действие (бездействие), образующее состав административного правонарушения, влечет отдельное назначение административного наказания за каждое из них.

При этом в рамках конкретного контрольного (надзорного) мероприятия может быть выявлено совершение одним лицом нескольких тождественных деяний, которые образуют самостоятельные составы правонарушений и в отношении которых органы государственного контроля (надзора), органы муниципального надзора зачастую возбуждают отдельные административные дела.

Вместе с тем в указанных случаях не всегда учитывается характер события административного правонарушения и степень его общественной опасности, исходя из масштаба (количества отдельных противоправных действий) и длительности повторяющихся однородных нарушений, что приводит к суммированию административных наказаний, в том числе в особенности в виде административного штрафа, поскольку административный штраф является доминирующим видом наказания, предусмотренным в 1273 составах административных правонарушений КоАП РФ.

С учетом изложенного законопроектом предлагается (проектируемые части 5 и 6 статьи 4.4 КоАП РФ):

предусмотреть назначение административного наказания как за совершение одного административного правонарушения лицу, являющемуся социально-ориентированной некоммерческой организацией либо субъектом МСМ, в отношении которого при проведении контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля одновременно выявлено совершение им двух или более административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях;

распространить правила частей 2-4 статьи 4.4 КоАП РФ на случаи выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля двух или более административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статьи) раздела II КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Проведенный анализ правоприменительной практики обуславливает потребность в принятии законопроекта, поскольку позволит усовершенствовать механизм защиты прав некоммерческих организацией (прежде всего социально ориентированных), а также субъектов малого предпринимательства при привлечении таких субъектов к административной ответственности в рамках деятельности контрольных (надзорных) органов.

Реализация законопроекта не приведет к повышению нагрузки на должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и не повлечет необходимости увеличения штатной численности органов, работниками которых являются указанные должностные лица, а также выделения дополнительных денежных средств из федерального бюджета.

Принятие законопроекта не влияет на реализацию основных мероприятий и достижение показателей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект не содержит требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), сведения о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Принятие законопроекта не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований и не окажет влияние на доходы или расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

В палатах Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов и федеральные законы, аналогичного законопроекту содержания, отсутствуют.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие и реализация Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных нормативных правовых актов.