Пояснительная записка к проекту федерального закона N 47435-8 "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 47435-8 "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект) разработан в целях создания специального отдельного регулирования обращения продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных, направлен на устранение правовой неопределенности толкования норм Федерального закона "Об отходах производства и потребления", Федерального закона "Об охране окружающей среды", Федерального закона "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" применительно к указанной сфере. Законопроект устанавливает единственную цель использования органических удобрений, полученных в результате производства из продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных как источник повышения плодородия почв.

В соответствии с официальными разъяснениями Минсельхоза России от 11.08.2016 N ВА-14-27/8782, Минприроды России от 05.05.2016 N 04-12-27/9376, в случае отнесения навоза, помета и других органических веществ, и материалов, образуемых в животноводстве, к продукции и (или) их использования в качестве промежуточных (побочных) продуктов, на них не распространяются требования природоохранного законодательства, а так же требования к получению лицензий (на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности), оформлению паспортов, разработке проектов нормативов образования и лимитов на их размещение, расчету и внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов производства и потребления на продукты животноводства (навоз и помет), органические вещества и материалы так же не распространяются.

На практике складывается ситуация, при которой разъяснения Минприроды России и Минсельхоза России не принимаются во внимание Росприроднадзором, при этом судебные органы, при обжаловании действий контрольно-надзорного органа выносят противоречивые судебные акты, в одном случае признавая навоз свиней сырьем или побочной продукцией, ссылаясь на вышеуказанные позицию и разъяснения, а в другом случае, признают навоз отходом, подлежащим учету, поскольку он внесен в Федеральный классификационный каталог отходов.

Данным федеральным законом предусмотрено создание специального регулирования обращения продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных. Законопроектом предусмотрено: введение понятия "продукты жизнедеятельности сельскохозяйственных животных", понятий, связанных с процессами использования продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных для повышения плодородия почвы, обработки (переработки), обращения, транспортирования, хранения и реализации продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных; разработка правового регулирования в области обращения продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных; наделение федерального органа по нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса полномочиями по нормативному правовому регулированию в области обращения продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных.

Органические удобрения играют особую роль в экономике сельхозтоваропроизводителей, а также для сельского хозяйства России в целом, являясь средством поддержания баланса питательных веществ в почве, способом восстановления почв, повышения ее плодородия и предотвращения деградации. Органические удобрения на основе продуктов жизнедеятельности животных являются более безопасной для человека и окружающей среды альтернативой агрохимикатам.

По экспертным оценкам, в России в сельскохозяйственных организациях ежегодно образуется около 180 млн тонн продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных.

Данные отчетов более 60% предприятий отраслей свиноводства и птицеводства по форме N 2-ТП (отходы), полученные в 2019 году, свидетельствуют, что продукты жизнедеятельности сельскохозяйственных животных полностью перерабатываются в органические удобрения. Следовательно, такие продукты не являются отходом, не размещаются в качестве отхода и не оказывают негативного воздействия на окружающую среду.

Переработка продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных в удобрения соответствует мировой практике и исключает негативное влияние на окружающую среду от образования и размещения отходов производства.

Между тем, в рамках действующего регулирования такие продукты могут быть отнесены к отходам производства и потребления, регулируемые нормами Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об обращении с отходами производства и потребления" . Законодательство об отходах производства и потребления обязывает сельхозтоваропроизводителей оформлять паспорта отходов, оформлять лицензии на обращение с отходами, проходить государственную экологическую экспертизу, получать разрешения на образование отходов, отчитываться о не превышении установленного в разрешении лимита. И даже после всех необходимых процедур, навоз и помет сохраняют статус отхода и его внесение в почву может расцениваться как размещение отходов в непредназначенном для этого месте, за что законодательством Российской Федерации предусмотрены соответствующие санкции.

Сельскохозяйственные товаропроизводители не являются специализированными организациями, для которых деятельность по сбору, транспортированию, утилизации, обезвреживанию и размещению навоза является основной деятельностью, осуществляемой с целью получения прибыли и, следовательно, на них не должны распространяться требования о необходимости иметь лицензию на данные виды деятельности, установлено в определении Верховного суда РФ от 31.07.2017 N 309-АД17-9334.

Исходя из судебной практики, судами признается необоснованным привлечение хозяйствующих субъектов к административной ответственности по частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за отсутствие лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, если навоз (помет), образующийся в результате их хозяйственной деятельности, используется ими для собственных нужд, а самостоятельный вид деятельности по сбору, транспортировке, утилизации навоза (помета) в целях извлечения прибыли от такой деятельности не осуществляется (постановление Тринадцатого апелляционного арбитражного суда от 13 сентября 2017 года по делу N А21-4009/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 4 февраля 2019 г. N Ф09-9803/18 по делу N А07-21119/2018).

Несмотря на разъяснения и судебную практику, государственные органы по надзору в сфере окружающей среды возбуждают административные дела за нарушения, связанные с нарушением законодательства об отходах производства и потребления.

В международной практике, например Европейского союза, обращение с навозом и пометом исключено из сферы законодательства об отходах, если навоз и помет используются организациями как побочные продукты животноводства. Отдельное регулирование навоза в международной практике включает и аспект его внесения в почву и не требует для целей применения навоза и помета прохождения государственной экспертизы, если органические удобрения на основе продуктов жизнедеятельности животных применяются и реализуются в рамках границ государства-члена Европейского Союза.

В действующем законодательстве в области ветеринарии, в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны окружающей среды установлены исчерпывающие требования к безопасному обращению продуктов жизнедеятельности животных. Дополнительное правовое регулирование в связи с принятием законопроекта не потребуется. Законопроектом предусмотрены полномочия по разработке правового регулирования обращения продуктов жизнедеятельности сельскохозяйственных животных, в рамках которых могут быть разработаны и утверждены дополнительные к уже установленным требованиям безопасности в сфере ветеринарии, защиты окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия.

Законопроект предусматривает закрепление права собственности на продукты жизнедеятельности сельскохозяйственных животных. Отсутствие прямо закрепленного в законодательстве права собственности на такие продукты существенно усложняет сельскохозяйственную деятельность, создает риски и практически делает невозможным оборот таких продуктов.

Вносимые законопроектом изменения не потребуют дополнительных расходов бюджета Российской Федерации.

Законопроект не устанавливает новых требований, принятие законопроекта не приведет к увеличению штатной численности федеральных органов исполнительной власти.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета и бюджетов Российской Федерации, а также каких - либо иных изменений финансовых обязательств Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует разработки и принятия следующих нормативных правовых актов.

1. Порядок установления критериев отнесения сельхозпроизводителей к участникам отношений в области обращения с продуктами жизнедеятельности животных.

Основание: статья 4 Федерального закона "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Ответственный за разработку: федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.

2. Порядок установления обязательных требований к техническим условиям и технологическим регламентам, специализированным площадкам, используемым в области обращения с продуктами жизнедеятельности животных.

Основание: статья 6 Федерального закона "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Ответственный за разработку: федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.

3. Порядок осуществления контрольных и надзорных мероприятий в области обращения продуктов жизнедеятельности животных.

Основание: статья 7 Федерального закона "О продуктах жизнедеятельности сельскохозяйственных животных и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Ответственный за разработку: федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.