Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству от 14 декабря 2021 г. N 3.1-05/4255 по проекту федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", принятому Государственной Думой 14 декабря 2021 года (не действует)

Заключение Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству от 14 декабря 2021 г. N 3.1-05/4255
по проекту федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", принятому Государственной Думой 14 декабря 2021 года

Досье на проект федерального закона

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, рассмотрев Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), отмечает следующее.

Проект Федерального закона (проект N 1256381-7) был внесен в Государственную Думу 27 сентября 2021 года сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом, депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым и был принят Государственной Думой 9 ноября 2021 года в первом чтении, 14 декабря 2021 года - во втором и в третьем чтениях. В ходе рассмотрения в Государственной Думе проекта Федерального закона в его текст внесены поправки.

Федеральный закон направлен на реализацию новых положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование её организации в субъектах Российской Федерации.

Федеральным законом предусматривается поэтапное, до 1 января 2023 года, признание утратившим силу Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Федеральным законом закрепляется, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации.

В статье 2 Федерального закона закрепляются принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации.

Устанавливается, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации может предусматриваться порядок дистанционного взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, порядок дистанционного участия в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Предусматриваются возможности участия федеральных органов исполнительной власти в формировании определенных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Закреплены дополнительные гарантий прав лиц, замещавших государственные должности субъекта Российской Федерации. Федеральным законом предусмотрено, что таким лицам в течение срока, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с федеральным законом о страховых пенсиях либо досрочно назначенной в соответствии с федеральным законом о занятости населения в Российской Федерации, может быть установлено дополнительное пенсионное обеспечение в случаях, на условиях и в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации.

Финансирование расходов, связанных с установлением дополнительного пенсионного обеспечения, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом устанавливаются единообразные сроки полномочий депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации одного созыва и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - пять лет.

Федеральным законом определяется правовой статус и основные полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации как органа публичной власти. Регламентируются основания и порядок досрочного прекращения полномочий данного органа.

Предусматривается, что депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации осуществляют депутатскую деятельность на профессиональной (постоянной) основе или без отрыва от основной деятельности (на непостоянной основе). Условия осуществления депутатом депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. Число депутатов, работающих на профессиональной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Предусматривается, что депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации замещает государственную должность субъекта Российской Федерации вне зависимости от осуществления им депутатской деятельности на профессиональной основе или без отрыва от основной деятельности.

В отношении депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации Федеральным законом также предусматриваются новые меры ответственности (такие как предупреждение, освобождение от занимаемой в законодательном органе Российской Федерации должности без прекращения депутатских полномочий, запрет занимать должности в законодательном органе Российской Федерации до прекращения срока его полномочий), а также основания их применения (в частности, использование депутатом своего статуса для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий).

Помимо этого Федеральным законом предусматривается перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также новые основания для такого прекращения полномочий. В частности, таким новым основанием является несообщение депутатом в комиссию или органы прокуратуры в порядке, предусмотренном законом, обо всех случаях обращения к нему лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений в срок не позднее пяти дней со дня соответствующего обращения.

Помимо этого Федеральным законом регламентируется порядок реализации права законодательной инициативы законодательного органа субъекта Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Предусматривается право законодательной инициативы прокурора субъекта Российской Федерации в законодательном органе субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом определяются основы правового статуса и деятельности высшего должного лица субъекта Российской Федерации как органа публичной власти. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации, в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации определяет систему и структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и избирается гражданами Российской Федерации или депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации на пять лет. По сравнению с Федеральным законом N 184-ФЗ, исключается положение, согласно которому высшее должностное лицо субъекта не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

Наименованием должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является "Глава" с дальнейшим указанием наименования субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено дополнительное наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое может указываться в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации после закрепленного настоящим Федеральным законом наименования. Такое наименование не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации.

В соответствии с принципом единства системы публичной власти высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации одновременно замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта Российской Федерации.

Предусматриваются такие меры ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как предупреждение, выговор, отрешение от должности и временное отстранение от исполнения обязанностей, которые применяются Президентом Российской Федерации. Одновременно с этим расширяются основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации.

Закрепляется, что гражданин Российской Федерации, замещавший должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и отрешенный от этой должности Президентом Российской Федерации, в течение пяти лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации об отрешении его от должности, не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте Российской Федерации.

Федеральным законом определяется порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом определяется, что в систему исполнительных органов субъекта Российской Федерации входит высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные исполнительные органы субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наименованием высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации является "Правительство" с дальнейшим указанием наименования субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации может устанавливаться другое наименование высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации формируется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, которое вправе непосредственно возглавить высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации или учредить должность председателя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В целях создания единых стабильных условий экономического развития регионов Федеральным законом предусматривается обязательное создание финансового органа и контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом предусматривается, что конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации помимо органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться иные государственные органы субъекта Российской Федерации, учреждаться государственные должности субъекта Российской Федерации (например, должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации).

Федеральным законом уточняется порядок представления отзывов органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, внесенных в Государственную Думу, а также порядок представления поправок законодательными органами субъектов Российской Федерации к проектам федеральных законов по предметам совместного ведения, принятых Государственной Думой в первом чтении.

Федеральным законом закрепляются общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Предусматриваются общие принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий. В ряде случаев предусматриваются отсылки к нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В статье 44 Федерального закона детально регулируются полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в Федеральный закон.

Законами субъекта Российской Федерации могут устанавливаться не указанные в Федеральном законе (часть 1 статьи 44) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), но только если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам, до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.

По вопросам, указанным в Федеральном законе (часть 1 статьи 44), органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Проекты федеральных законов, а также проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, которыми устанавливаются (изменяются) полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), и (или) которыми устанавливаются (изменяются) расходные обязательства субъектов Российской Федерации, либо в результате принятия которых могут возникнуть выпадающие доходы (дополнительные расходы) бюджетов субъектов Российской Федерации, вместе со всеми прилагаемыми к ним документами и материалами направляются в Государственный Совет Российской Федерации.

Проекты федеральных законов и прилагаемые к ним материалы направляются после их внесения в Государственную Думу в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы.

Федеральным законом регламентируется экономическая основа деятельности органов публичной власти субъекта Российской Федерации.

По сравнению с Федеральным законом N 184-ФЗ, Федеральным законом предусматривается более гибкий подход в части, касающейся положений о собственности субъекта Российской Федерации. Так, перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации, является открытым, с учетом возможного изменения соответствующих задач и публичных функций.

С учетом особенностей организации публичной власти в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения, а также на иных территориях (в частности, на федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на иных территориях) Федеральным законом предусмотрена возможность специального регулирования.

Помимо этого, Федеральным законом предусматривается, что в соответствии с федеральным законом и законодательством субъекта Российской Федерации органы публичной власти могут обращаться в Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения установленных Конституцией Российской Федерации согласительных процедур и для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе по вопросам передачи полномочий между указанными органами, в целях достижения согласованного их решения.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом не позднее 1 января 2023 года. До их приведения в соответствие с Федеральным законом они применяются к соответствующим отношениям в части, не противоречащей Федеральному закону.

Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поскольку содержит вопросы, предусмотренные статьей 106 Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон согласуется с Конституцией Российской Федерации и системой федерального законодательства.

Коррупциогенных факторов в Федеральном законе не выявлено.

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Комитет Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности рекомендуют одобрить Федеральный закон.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Совету Федерации одобрить Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".

Председатель комитета

А.А. Клишас