Пояснительная записка к проекту федерального закона N 63207-8 "О внесении изменений в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (в части уничтожения продукции и предметов, изъятых из незаконного оборота) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 63207-8 "О внесении изменений в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (в части уничтожения продукции и предметов, изъятых из незаконного оборота)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - законопроект) разработан в целях ускорения процедуры уничтожения этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и предметов, изъятых из незаконного оборота, и, как следствие, сокращения расходов средств федерального бюджета, связанных с их хранением.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ) уничтожение изъятых в соответствии с Федеральным законом N 171-ФЗ из незаконного оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, сырья, полуфабрикатов, производственной, транспортной, потребительской тары (упаковки), этикеток, средств укупорки потребительской тары, используемых для производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, федеральных специальных и акцизных марок (в том числе поддельных) для маркировки алкогольной продукции, (далее - продукция, предметы) осуществляется на основании решения суда.

С момента вступления постановления Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. N 1027 "О реализации мер по пресечению незаконных производства и (или) оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в силу (13.10.2015) во взаимодействии с уполномоченными органами (МВД России, ФССП России, ФТС России и т.д.), специализированной организацией (АО "Росспиртпром") вывезено с мест изъятия на хранение и уничтожение 129 млн л нелегальных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. При этом уничтожено по решению судов только 68,4 млн л нелегальной продукции (57% от общего объема изъятой и вывезенной продукции).

По состоянию на 1 ноября 2021 года в общей массе хранимых в соответствии с постановлением N 1027 продукции, предметов и оборудования, составляющей 85 684 тонны, более 3-х лет находятся на хранении 53 883 тонны, от 2-х до 3-х лет - 11 961 тонна, от года до 2-х лет - 10 867 тонн, менее года - 8 974 тонны.

Исполнение Росалкогольрегулированием вверенных полномочий в указанном направлении в рамках действующего законодательства сопровождает имеющаяся проблема, выраженная в колоссальном объеме нелегальной продукции, хранящейся на складах специализированной организации в отсутствие судебных решений.

Сейчас только на оплату досудебного хранения имущества на территории всей страны расходуется свыше 70 млн рублей бюджетных средств ежемесячно, при этом большая часть продукции хранится в течение нескольких лет в ожидании соответствующего решения суда.

Вместе с тем само по себе длительное хранение такой продукции, которая, по сути, зачастую является ядом, нецелесообразно.

Учитывая практику исполнения Постановления N 1027, необходимость длительного хранения продукции, в отношении которой уже проведены соответствующие процессуальные действия и которая чаще всего не подлежит возврату в оборот ввиду своей явной нелегальности и непригодности, полностью отсутствует.

Исходя из минимального количества случаев возврата продукции собственникам (а это порядка 0,1 процентов случаев из всего количества дел, по которым передавалась на хранение алкогольная продукция, а также единственный случай возврата основного технологического оборудования), даже в случае вынесения решения о возврате алкогольной продукции после ее уничтожения, намного более эффективное расходование бюджетных средств получится с учетом возмещения стоимости такой продукции собственнику в таких единичных случаях, чем осуществление хранения огромных партий за счет бюджетных средств в течение нескольких лет.

Для минимизации затрат федерального бюджета предлагается на законодательном уровне установить возможность наделения территориальных органов Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка полномочиями по принятию решений об уничтожении изъятой продукции, которая находится на хранении в специализированной организации свыше 3-х лет, а также срок годности которой истек.

В связи с этим представляется необходимым и не противоречащим как Конституции Российской Федерации, так и нормам федерального законодательства, внесение изменений относительно права уполномоченного органа в лице территориальных органов Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка на принятие решений об уничтожении изъятых этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, ограничив при этом данное право истечением трехгодичного срока хранения изъятой продукции или истечением срока ее годности, в виду следующего.

Из положений пункта 1 статьи 25 Федерального закона N 171-ФЗ следует, что названные в нем этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция признаются находящимися в незаконном обороте.

Соответственно, указанная продукция подлежит изъятию, а не конфискации.

Правом на изъятие данной продукции в силу федерального законодательства обладают не судебные, а уполномоченные государственные органы, включая Росалкогольрегулирование.

При этом, этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, находящиеся в незаконном обороте и изъятые административными органами в рамках применения ими мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, не изымаются судом повторно.

С учетом необоротоспособности названных вещей, установление факта их принадлежности определенному лицу правового значения не имеет (пункт 1 статьи 2, пункт 1 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Из статей 35 (часть 3) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации вытекает, что органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, обязаны при наличии оснований для применения конфискации имущества обращаться в суд.

Этим не затрагиваются полномочия государственных органов по применению превентивных мер обеспечительного характера, а также мер по распоряжению изъятыми у правонарушителя предметами, запрещенными к обороту. Защита права собственности в данном случае осуществляется посредством последующего судебного контроля на основании вытекающего из статьи 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации права обжаловать в суд любые решения и действия органов государственной власти и должностных лиц в отношении применения административными органами именно таких мер.

Изложенная правовая позиция соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной, в частности, в Обзоре практики рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, связанных с назначением административного наказания в виде конфискации, а также с осуществлением изъятия из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, вещей и иного имущества в сфере оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, явившихся орудием совершения или предметом административного правонарушения, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19 сентября 2018 г. и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 января 2000 г. N 21-О.

Похожий механизм действующим законодательством уже предусмотрен - это уничтожение запрещенных к ввозу в Российскую Федерацию продукции, так называемых "санкционных" товаров.

Так, право на уничтожение продукции, находящейся в незаконном обороте, силами федеральных органов исполнительной власти подтверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2015 г. N 774 "Об утверждении Правил уничтожения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включенных в перечень сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых являются Соединенные Штаты Америки, страны Европейского союза, Канада, Австралия, Королевство Норвегия, Украина, Республика Албания, Черногория, Республика Исландия, Княжество Лихтенштейн и Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и которые по 31 декабря 2021 г. запрещены к ввозу в Российскую Федерацию".

При этом уничтожение такой продукции осуществляется сразу без необходимости дополнительного хранения, в том числе, по решению уполномоченных органов.

Соответственно, изъятая продукция, поименованная в статье 25 Федерального закона N 171-ФЗ, в пределах полномочий государственных органов, чьи действия не признаны незаконными в установленном законодательством порядке:

- не подлежит возврату по принадлежности, поскольку исключена из гражданского оборота;

- подлежит не уничтожению, а хранению лишь постольку, поскольку она необходима для правильного разрешения административного или уголовного производства, в рамках которых изъятие осуществлено.

Отсутствие необходимости хранения всей партии изъятой из незаконного оборота продукции до принятия решения судебными органами по итогам административного и уголовного производств подтверждается нормами действующего процессуального законодательства, а именно пунктом 7 части второй статьи 82 УПК РФ и частью 13 статьи 27.10 КоАП РФ.

В этой связи предельно допустимый трехгодичный срок хранения вышеуказанного изъятого имущества в условиях его невостребованности со стороны органов, коими оно было передано на хранение, обосновывается следующим:

- данный срок превышает срок давности привлечения к административной ответственности, срок давности привлечения к уголовной ответственности по преступлениям небольшой тяжести, а также общий срок исковой давности, предусмотренные нормами КоАП РФ, УК РФ, ГК РФ;

- данный срок является процессуально избыточным для возможности проведения необходимых исследований в отношении изъятого имущества, предусмотренных нормами УПК РФ, в пределах им же (УПК РФ) установленных сроков предварительного расследования;

- данный срок исключает дальнейшую возможность проведения в отношении изъятого имущества какой-либо экспертной оценки, учитывая, кроме того, что она не проводится в отношении всей партии изъятого имущества, а также факта хранения имущества, изъятого из незаконного оборота, без соблюдения требований, предъявляемых к хранению легальной алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Хранящаяся же в настоящее время алкогольная продукция в подавляющем большинстве случаев имеет все признаки своей нелегальности, все процессуальные действия с ней совершены по истечении трехгодичного срока хранения и хранить ее до решения суда (которое по уголовным делам зачастую выносится спустя длительное время) нецелесообразно.

Помимо колоссального расходования средств федерального бюджета на хранение - еще одной проблемой является использование почти всех имеющихся складских площадей под хранение, по сути, ядовитой продукции. Часть такой продукции является скоропортящейся (пиво, виноградосодержащие напитки), поэтому быстро начинает приходить в негодность, приводить к разрушению помещений и может повлиять на качество хранения иной продукции.

Так, по делам органов МВД России в настоящее время хранится большое количество алкогольной продукции, которая передавалась несколько лет назад и по которой до настоящего момента ведется производство по делу, либо уголовные дела по факту изъятия которой приостановлены или прекращены, при этом сроки уголовного производства продолжают течь.

Так, если в течение 2-х лет благодаря предлагаемым мерам удастся уничтожить хотя бы половину имеющегося имущества, только за указанный промежуток времени экономия средств федерального бюджета на хранение по самым скромным подсчетам уже составит более 450 млн рублей с пропорциональным уменьшением стоимости хранения в дальнейшем.

При этом указанные бюджетные средства могут быть направлены как раз на оптимизацию и уменьшение сроков вывоза нелегальной продукции с мест изъятия, в том числе в труднодоступных регионах страны и районах Крайнего Севера, где в настоящее время осуществлять вывоз затруднительно, а также на своевременное уничтожение большого объема опасной алкогольной продукции.

В настоящее время на хранении свыше трех лет на площадках специализированной организации находится более 25 млн литров нелегальных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Учитывая, что, например, большинство слабоалкогольных напитков имеют установленные сроки хранения до одного года, целесообразность длительного хранения такого имущества, тем более изъятого из незаконного оборота и за счет средств федерального бюджета, полностью отсутствует.

Установление возможности принятия территориальными органами Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка решений об уничтожении изъятых из незаконного оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, во-первых, существенно сократить расходование бюджетных средств на хранение имущества, во-вторых, ускорит сам процесс уничтожения опасной для жизни и здоровья граждан жидкости.

Реализация положений, предусмотренных законопроектом, не повлечет увеличения расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и будет иметь благоприятные экономические и социальные последствия, так как обеспечит более эффективное распределение средств федерального бюджета на хранение и уничтожение изъятой из незаконного оборота продукции.

Проект федерального закона соответствует Договору о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Принятие Федерального закона "О внесении изменения в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не приведет к дополнительным расходам федерального бюджета, а также других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, снижение объемов этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также количества изъятого оборудования, хранящихся на складах специализированной организации, позволит значительно сократить расходы федерального бюджета. В настоящее время бюджетные расходы на хранение изъятых продукции и оборудования составляют свыше 70 млн рублей ежемесячно.

Предлагаемые изменения не окажут влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Принятие Федерального закона к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Принятие Федерального закона "О внесении изменения в статью 25 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" потребует внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. N 1027 "О реализации мер по пресечению незаконных производства и (или) оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в части установления отдельных случаев для принятия Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка решений об уничтожении изъятых из незаконного оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.