Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока (седьмого созыва) на проект федерального закона N 1121284-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упразднения запретов деятельности в границах рыбоохранных зон), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 1121284-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упразднения запретов деятельности в границах рыбоохранных зон), внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока (далее - Комитет) в соответствии с решением Совета Государственной Думы от 15 марта 2021 года (протокол N 305, пункт 72) рассмотрел в части своей компетенции проект федерального закона N 1121284-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упразднения запретов деятельности в границах рыбоохранных зон), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - автор), и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается исключить дублирующие положения статьи 48 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Федеральный закон N 166-ФЗ) и статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее - Водный кодекс), применяемые в отношении субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

В частности, предлагается признать утратившей силу статью 48 Федерального закона N 166-ФЗ, в соответствии с которой предусмотрено установление рыбоохранных зон, на территориях которых вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности и установить правовое регулирование таких зон только в Водном кодексе.

Кроме того, законопроектом предусматриваются переходные положения в части признания рыбоохранных зон, установленных до 1 июля 2021 года, рыбохозяйственными заповедными зонами. В связи с этим положением законопроекта уточняется цель рыбохозяйственной заповедной зоны в части сохранения условий для воспроизводства водных биологических ресурсов.

В соответствии с пояснительной запиской, основанием для упразднения режима рыбоохранных зон и требований по установлению ограничений хозяйственной деятельности является идентичность режима рыбоохранных зон режиму водоохранных зон, выполняющих комплексную охранную функцию. При этом уточняется, что норма, определяющая ширину рыбоохранных зон водных объектов, и запреты на хозяйственную и иную деятельность, практически дублируют аналогичные положения статьи 65 Водного кодекса.

В целях реализации указанных изменений также предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ).

Комитет отмечает, что регулирование правового статуса водоохранных зон устанавливается в статье 65 Водного кодекса. В частности, водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. В том числе закреплены ограничения хозяйственной и иной деятельности в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос, которые тем или иным образом могут повлечь за собой загрязнение и засорение водных объектов, а также истощение их вод.

Также в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Рыбоохранной зоной является территория, которая прилегает к акватории водного объекта рыбохозяйственного значения. Порядок установления рыбоохранных зон, ограничения осуществления хозяйственной и иной деятельности и особенности введения таких ограничений в рыбоохранных зонах определяются Правительством Российской Федерации (статья 48 Федерального закона N 166-ФЗ).

В соответствии со статьей 50 Федерального закона N 166-ФЗ при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания.

Указанная деятельность осуществляется в целях минимизации негативного воздействия на окружающую среду (отдельные природные объекты) и предусматривает обязательное условие о проведении превентивных природоохранных мероприятий при осуществлении субъектом хозяйственной и иной деятельности по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Вместе с тем, анализ предлагаемого законопроектом механизма упразднения рыбоохранных зон, а также обоснованности необходимости таких изменений, вызывает определенные опасения.

Комитет обращает внимание, что, несмотря на сходное правовое регулирование, рыбоохранные зоны и водоохранные зоны имеют различные признаки режима, цели и порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении и прекращении существования указанных зон.

Так, рыбоохранные зоны предназначены для охраны объекта от неблагоприятного воздействия извне (охранные зоны), водоохранные зоны предназначены для защиты окружающей среды от негативного воздействия опасного (промышленного) объекта (защитные). Кроме того, водоохранные зоны имеются у всех поверхностных водных объектов, возникают в силу указания закона, а рыбоохранные зоны устанавливаются у водных объектов рыбохозяйственного значения специальным актом Росрыболовства.

К зонам с особыми условиями использования территории также отнесена рыбоохранная зона озера Байкал.

Рыбоохранная зона озера Байкал, указанная как в статье 48 Федерального закона N 166-ФЗ, так и в Законе N 94-ФЗ, не является отдельным самостоятельным видом рыбоохранной зоны. На рыбоохранную зону озера Байкал распространяются те же ограничения, что и на рыбоохранную зону любого другого водного объекта. У озера Байкал также имеется водоохранная зона с установленными в ней ограничениями хозяйственной и мной деятельности.

Отдельно от общих требований к рыбоохранным и водоохранным зонам Правительством Российской Федерации установлены только границы водоохранной и рыбоохранной зон озера Байкал (распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 марта 2015 N 368-р). При этом ширина рыбоохранной зоны озера Байкал не превышает ширину его водоохранной зоны.

Законодательные ограничения в границах зон с особыми условиями использования территорий, подпадающих под определение рыбохозяйственных заповедных зон, предусмотрены в отраслевом законодательстве (Федеральный закон N 166-ФЗ), в соответствии с которым решение об образовании такой зоны принимается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Правилами образования рыбохозяйственных заповедных зон (Постановление Правительства Российской Федерации от 05 октября 2016 года N 1005) такая зона создается в целях сохранения водных биологических ресурсов и создания условий для развития аквакультуры и рыболовства.

Комитет обращает внимание, что сохранение водных биоресурсов в рыбохозяйственных заповедных зонах осуществляется с целью их разведения и добычи, а не с целью защиты их от вылова. При этом в такую зону может попадать как сами водные объекты, так и их часть с прилегающей к ним территорией, что не соответствует концепции охранно-защитных зон, представляющих собой полосу вокруг объекта.

Таким образом, предлагаемое законодательное изменение в части признания рыбохозяйственной заповедной зоны озера Байкал предусматривает более широкое применение.

Кроме того, из законопроекта не ясно, что произойдет с территориями, признанными в обновленной статье 56 Федерального закона N 166-ФЗ рыбохозяйственными заповедными зонами после 1 января 2025 года.

По мнению Комитета, при подготовке законопроекта ко второму чтению необходимо уделить особое внимание рискам, связанным с упразднением института рыбоохранных зон и их охранных функций в целях недопущения ослабления централизованного регулирования территорий с особыми условиями использования, следовательно, природоохранного контроля.

На основании изложенного, проект федерального закона N 1121284-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" может быть рекомендован к принятию в первом чтении при условии учета высказанных замечаний.

Председатель Комитета

Н.М. Харитонов