Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды (седьмого созыва) на проект федерального закона N 1116605-7 "Об ограничении выбросов парниковых газов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 1116605-7 "Об ограничении выбросов парниковых газов",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды рассмотрел законопроект N 1116605-7 "Об ограничении выбросов парниковых газов" и отмечает следующее.

Законопроект направлен на урегулирование отношений, связанных с ограничением выбросов парниковых газов.

В настоящее время на национальном уровне отсутствует законодательное регулирование указанных правоотношений, что, в свою очередь, не позволяет в полной мере проводить государственную политику по вопросам, связанным с изменением климата и его последствиями, как на территории Российской Федерации, так и в рамках международного сотрудничества.

Законопроект формирует правовую основу для решения указанной задачи и предусматривает следующие положения:

- вводится система учета выбросов парниковых газов;

- вводится обязанность для крупных эмитентов парниковых газов представлять отчеты о таких выбросах;

- создается законодательная база для реализации проектов по сокращению выбросов и увеличению поглощения парниковых газов ("климатических проектов") и использования их результатов ("углеродных единиц") в целях сокращения выбросов парниковых газов предприятий ("углеродного следа");

- создается система обращения углеродных единиц.

Комитет, концептуально поддерживая установления правового регулирования отношений по ограничению выбросов парниковых газов, отмечает следующие.

1. Законопроектом вводятся определения основных понятий в области ограничения выбросов парниковых газов ("парниковые газы", "выбросы парниковых газов", "поглощение парниковых газов", "климатический проект", "углеродная единица", "углеродный след" и т.д.).

При этом законопроект содержит ряд терминологических неточностей (например использование термина "экосистема"), которые необходимо привести в соответствие с действующем законодательством.

2. Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями по установлению целевого показателя сокращения выбросов парниковых газов в масштабе экономики Российской Федерации (статья 6 законопроекта). Также предлагается определять отдельные целевые показатели сокращения выбросов парниковых газов для отраслей экономики.

При этом в случае прогноза о недостижении целевого показателя Правительство Российской Федерации вправе принимать дополнительные меры по регулированию экономических процессов, направленные на обеспечение достижения этого показателя.

Из текста законопроекта неясно о каких дополнительных мерах идет речь, и что они могут в себя включать. В этой связи возникает вопрос об уточнении указанного положения законопроекта.

При этом необходимо уточнить наименование статьи 6 законопроекта "Целевой показатель сокращения выбросов парниковых газов", которой предусматривается установление не одного, а нескольких целевых показателей (как для экономики в целом, так и для отдельных ее отраслей).

3. Законопроектом устанавливается, что одной из мер по ограничению выбросов парниковых газов является поддержка деятельности по сокращению выбросов парниковых газов и увеличению их поглощения. Вместе с тем, законопроект не содержит конкретных инструментов по поддержки указанной деятельности. В связи с этим положения законопроекта требуют уточнения в указанной части.

4. Вводится обязанность для юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) представлять отчеты о выбросах парниковых газов. До 2024 года отчеты будут представлять природопользователи с массой выбросов парниковых газов 150 тыс. тонн в год и более, после 2024 года - с массой выбросов парниковых газов 50 тыс. тонн в год и более.

Комитет отмечает, что в материалах к законопроекту отсутствует обоснование выбора организаций с такими показателями выбросов парниковых газов. Неясно какой процент валовых выбросов парниковых газов в Российской Федерации будет охвачен обязательной отчетностью.

Кроме того, в законопроекте необходимо устранить техническую неточность: указывается с какими значениями выбросов необходимо представлять отчетность до 2024 года и после 2024 года, а сам 2024 год ни к одному из указанных периодов не отнесен.

Комитет обращает внимание, что в законопроекте необходимо установить переходные положения, определяющие в каком году организации должны будут представить первую по счету отчетность о выбросах парниковых газов.

5. Вводится государственный учет выбросов парниковых газов, в рамках которого предусматривается проверка отчетов о выбросах парниковых газов и ведение реестра выбросов парниковых газов.

При этом оценка затрат на реализацию полномочий по проверке отчетов и создание указанного реестра в финансово-экономическом обосновании к законопроекту отсутствует. Комитет полагает, что реализация указанных положений законопроекта может потребовать дополнительного финансирования из средств федерального бюджета. Учитывая изложенное, указанный вопрос требует дополнительной проработки.

6. Законопроектом устанавливается, что парниковые газы, являющиеся загрязняющими веществами (метан и гексафторид серы), подлежат учету в рамках государственного учета выбросов парниковых газов.

Государственный учет объема или массы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух ведется в рамках государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (статья 21 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха").

Учитывая различные цели и задачи государственного учета выбросов парниковых газов и государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а также принимая во внимание различный уровень агрегирования информации в указанных системах государственного учета (государственный учет выбросов парниковых газов ведется по организациям в целом, государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду - по отдельным предприятиям), Комитет полагает необходимым исключить из законопроекта уточнение о государственном учете парниковых газов, являющихся загрязняющими веществами.

7. Законопроектом предусматривается право природопользователей реализовывать климатические проекты - комплексы мероприятий, обеспечивающие сокращение (предотвращение) выбросов парниковых газов или увеличение их поглощения.

Результаты климатических проектов подлежат верификации. По результатам верификации климатических проектов происходит выпуск в обращение углеродных единиц. Физический смысл одной углеродной единицы заключается в сокращении (предотвращении) выбросов парниковых газов эквивалентной одной тонне углекислого газа или в поглощении одной тонны углекислого газа.

Посредством зачета (аннулирования) углеродных единиц российские организации смогут снижать углеродный след производимой продукции или предоставляемых услуг.

Законопроектом предусматривается, что поддержка деятельности по реализации климатических проектов включает в себя применение мер стимулирующего характера, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В настоящее время законодательство не содержит каких-либо мер стимулирующего характера для данной деятельности. Комитет полагает целесообразным проработать вопрос установления в законопроекте соответствующих мер стимулирующего характера.

По мнению Комитета, верификация климатических проектов может потребовать дополнительного финансирования из средств федерального бюджета. В связи с этим указанный вопрос требует дополнительной проработки.

8. Предусматривается ведение реестра углеродных единиц, который будет содержать сведения о реализации климатических проектов, о выпущенных в обращение углеродных единицах в результате реализации таких проектов, а также сведения об операциях с углеродными единицами, которые включают в себя в том числе их передачу (продажу).

Ведение реестра углеродных единиц осуществляет оператор - юридическое лицо, уполномоченное Правительством Российской Федерации.

Договор между оператором и владельцем счета в реестре углеродных единиц может предусматривать, что владелец этого счета оплачивает услуги оператора по совершению операций с углеродными единицами, находящимися на этом счете.

При этом, в законопроекте отсутствуют какие-либо положения, регулирующие установления такой платы, что позволит оператору предлагать выгодные ему условия для открытия счета. Учитывая изложенное, указанное положение законопроекта требует уточнения.

Кроме того, по мнению Комитета, создание реестра углеродных единиц может потребовать дополнительного финансирования из средств федерального бюджета. В связи с этим указанный вопрос требует дополнительной проработки.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды поддерживает концепцию законопроекта N 1116605-7 "Об ограничении выбросов парниковых газов" с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

В.В. Бурматов