Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1173189-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан в соответствии с паспортом федерального проекта "Нормативное регулирование цифровой среды" национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденным протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 29 октября 2020 г. N 11, а также Общенациональным планом действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике, одобренным Правительством Российской Федерации (протокол заседания от 23 сентября 2020 г. N 36, раздел VII).

Актуальность урегулирования вопросов конвертации электронных документов, их хранения, создания электронных и (или) материальных дубликатов документов обусловлена масштабным переходом государственных органов и хозяйствующих субъектов на электронный документооборот, ростом объема документов, образующихся в деятельности организаций, а также необходимостью оптимизации бизнес-процессов в целях сокращения издержек на хранение и обработку бумажных документов.

По данным, изложенным Обзоре "E-Government 2018", подготовленном Департаментом экономики и социальных вопросов Организации Объединенных Наций, стоимость информационного обмена в цифровом формате в двадцать раз дешевле чем при использовании аналоговых средств электронной связи, в тридцать - чем по почте, в пятьдесят - чем при личном общении.

В Российской Федерации в 2019 году в хозяйственный оборот были вовлечены 3,7 миллиона юридических лиц и 4 миллиона индивидуальных предпринимателей. Участники хозяйственной деятельности взаимодействуют с различными федеральными органами исполнительной власти в части предоставления отчетности и документов в рамках их полномочий, в том числе в ходе контрольно-надзорной деятельности. В хозяйственной деятельности ежегодно создается порядка миллиарда документов (точный объем на текущий момент посчитать невозможно) и 55 миллиардов фискальных чеков. Суммарные затраты хозяйствующих субъектов на создание, обработку и хранение бумажных документов ежегодно составляют 6 миллиардов человеко-часов. Общие затраты, связанные с бумажными документами, составляют около 3,5 триллионов рублей, что, в свою очередь, составляет 3,7 процента от ВВП страны за 2018 год. Исходя из затрат человеческого потенциала и непроизводительных затрат, связанных с обслуживанием обеспечивающих бизнес-процессов, оптимизация, сокращение затрат на непроизводительные бизнес-процессы является приоритетным направлением развития Российской Федерации.

По экспертным оценкам, затраты предпринимательского сообщества на архивное хранение бумажных документов являются значительными. Так, например, величина таких затрат у Сбербанка России составляет 2,5 млрд. в год, у оператора связи - 16 млн. руб. в год, у клиентов операторов электронного документооборота до 4 млн. руб. в год.

Законопроект направлен на совершенствование правового регулирования в сфере создания и использования электронных документов, а также на обеспечение возможности использования электронных документов на протяжении всего срока их хранения, в том числе при переходе на новые форматы.

Расширение сферы применения электронного документооборота должно производиться без ущерба для аутентичности, целостности и доступности электронных документов. Достижение указанной цели возможно при условии создания инфраструктуры, позволяющей участникам рынка обеспечивать перевод документов из бумажной формы в электронную и наоборот, преобразовывать электронные документы из одного формата в другой, а также (по своему усмотрению) делегировать функции хранения электронных документов третьим лицам без создания угрозы нарушения их сохранности и юридической значимости.

При этом законопроект не предусматривает каких-либо требований к конвертации, созданию дубликатов и хранению документов для собственных нужд, когда отсутствует необходимость обеспечить юридическую значимость документа в соответствии с требованиями нормативного правового акта или договора.

Законопроект регламентирует ряд востребованных участниками оборота процедур, связанных с переводом документа на материальном (бумажном или аналогичном) носителе в электронный вид и наоборот (создание электронных или материальных дубликатов), а также со сменой формата электронного документа (конвертация). При этом законопроект не вводит монополию какого-либо субъекта на осуществление указанных операций, - возможность конвертировать электронные документы, создавать юридически значимые дубликаты документов, а также хранить электронные документы при условии соблюдения определенных требований будет предоставлена различным субъектам.

В ходе конвертации электронных документов (конвертируемого и конвертированного электронного документа разных форматов - например, PDF, RTF, XML) должны быть соблюдены определенные меры для обеспечения неизменности информации. В частности, в конвертированном документе должна сохраняться и структура (последовательность данных), и содержание документа; также требуется подписание итогового (конвертированного) документа усиленными электронными подписями лица (лиц), производивших конвертацию. Требование о наличии полномочий, предоставленных всеми создателями документа (при самостоятельном создании дубликата лицами, не являющимися специальными субъектами), дополнительно гарантирует защиту документа от несанкционированного изменения его содержания в ходе конвертации. Для создания дубликатов документов предусмотрены аналогичные правила.

В ходе создания дубликата должно быть сохранено содержание исходного документа, а сам дубликат должен быть подписан усиленными электронными подписями или собственноручными подписями лиц, уполномоченных на создание дубликата; также должны соблюдаться определенные технические требования, гарантирующие защиту от утери (изменения) информации, установленные Правительством Российской Федерации.

Лица, создавшие электронные дубликаты, получат возможность сократить срок хранения документов на бумажных носителях (при этом срок хранения не должен составлять менее 1 года).

Помимо регулирования вопросов конвертации и создания дубликатов документов, законопроект также содержит нормы, регулирующие порядок хранения электронных документов (в том числе электронных архивных документов).

В целях предотвращения ущерба правам, законным интересам граждан, законопроектом также ограничивается перечень лиц, имеющих право осуществлять деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, в результате которой обеспечиваются соответственно равнозначность конвертированного электронного документа исходному электронному документу, равнозначность дубликата документа исходному документу, неизменность юридической значимости электронных документов в процессе их хранения. Согласно законопроекту такая деятельность может осуществляться:

1) обладателем документа (в отношении документа, который он соответственно единолично подписал или который он получил) или обладателями документов совместно (в отношении документов, которые они вместе подписали, при этом хранение может осуществляться любым из обладателей);

2) юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию в соответствии со статьей 11.7 Закона N 149-ФЗ в редакции законопроекта;

3) иными лицами без получения ими лицензии в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Особое внимание уделяется регламентации деятельности профессиональных участников рынка по предоставлению названных услуг. Законопроект предусматривает необходимость получения лицензии для осуществления такой деятельности в целях обеспечения соблюдения лицензиатами специальных требований по работе с электронными документами, представленных им другими лицами. Введение разрешительного порядка начала соответствующей деятельности необходимо, учитывая принципиальную важность защиты прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности (которые могут быть нарушены в связи с утратой юридически значимых документов), а также обеспечения стабильности гражданского оборота.

Законопроектом вносятся изменения в ряд отраслевых федеральных законов. Внесение соответствующих изменений обуславливается необходимостью прямого указания лиц, которые могут осуществлять деятельность по конвертации, созданию электронных и материальных дубликатов документов, а также хранению электронных документов без получения лицензии.

Законопроект содержит обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче лицензий на осуществление деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов.

При этом такие требования не возлагаются на действующих участников рынка, а будут предъявляться к субъектам формируемого рынка услуг по хранению. Иными словами, законопроект приведет не к росту издержек участников оборота, а предоставит им возможности по сокращению таких издержек.

Реализация проекта федерального закона не потребует расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

С учетом необходимости разработки, согласования и принятия значительного объема подзаконных нормативных правовых актов, требуемых для реализации полноценного механизма правового регулирования отношений, складывающихся в сфере конвертации электронных документов, их хранения, создания электронных и материальных дубликатов документов, а также получения лицензий на осуществление указанной деятельности, представляется необходимым предусмотреть отсрочку вступления в силу положений законопроекта на срок 180 дней со дня официального опубликования соответствующего федерального закона.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

1. Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее соответственно - Закон, законопроект) потребует принятия следующих нормативных правовых актов:

а) постановление Правительства Российской федерации о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" (в части определения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего лицензирование деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов).

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемой частью 1 статьи 11.7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон N 149-ФЗ).

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - в течение 90 дней со дня официального опубликования Закона.

б) постановление Правительства Российской Федерации об установлении требований к процедуре конвертации электронных документов.

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемой частью 3 статьи 11.2 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - 120 дней со дня официального опубликования Закона.

в) постановление Правительства Российской Федерации об установлении требований к процедуре создания электронных и материальных дубликатов документов.

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемой частью 7 статьи 11.3 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - 120 дней со дня официального опубликования Закона.

г) постановление Правительства Российской Федерации об утверждении порядка подтверждения действительности усиленных квалифицированных электронных подписей, которыми первоначально подписаны переданные на хранение электронные документы.

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемым пунктом 3 части 2 статьи 11.4 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - 120 дней со дня официального опубликования Закона.

д) постановление Правительства Российской Федерации об установлении требований к порядку хранения электронных документов.

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемой частью 3 статьи 11.4 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - 120 дней со дня официального опубликования Закона.

е) постановление Правительства Российской Федерации об установлении требований к образованию, уровню квалификации и опыту работы, которым должны соответствовать лица, непосредственно осуществляющие деятельность по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов.

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемым пунктом 2 части 2 статьи 11.6 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - 120 дней со дня официального опубликования Закона.

ж) постановление Правительства Российской Федерации об установлении требований к программным и программно-аппаратным средствам, предназначенным для осуществления деятельности по проведению конвертации электронных документов и (или) созданию электронных и материальных дубликатов документов и (или) хранению электронных документов.

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемым пунктом 4 части 2 статьи 11.6 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.

з) постановление Правительства Российской Федерации об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за нарушение обязанностей в ходе осуществления деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, а также Перечня случаев, в которых заявители и лица, получившие лицензию на осуществление деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов, обязаны иметь финансовое обеспечение гражданской ответственности за нарушение обязанностей в ходе осуществления такой деятельности.

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемой частью 6 статьи 11.6 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минэкономразвития России.

Соисполнитель - Минцифры России.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.

и) постановление Правительства Российской Федерации об утверждении Положения о лицензировании деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов.

Разработка проекта постановления предусмотрена статьей 8 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.

к) постановление Правительства Российской Федерации об установлении Порядка передачи невостребованных электронных документов третьих лиц лицом, действие лицензии которого на осуществление деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов прекращено, иному лицу, имеющему аналогичную лицензию.

Разработка проекта постановления предусмотрена проектируемой частью 7 статьи 11.8 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - Минэкономразвития России.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.

л) приказ Минцифры России об утверждении форм документов, используемых в процессе лицензирования деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов.

Разработка проекта приказа предусмотрена пунктом 3 части 2 статьи 5 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Исполнитель - Минцифры России.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.

Срок подготовки - 120 дней со дня официального опубликования Закона.

м) приказ Минцифры России об определении угроз безопасности персональных данных, актуальных при обработке персональных данных в информационных системах персональных данных, эксплуатируемых при осуществлении лицами, получившими лицензию на осуществление деятельности по проведению конвертации электронных документов, созданию электронных и материальных дубликатов документов, хранению электронных документов.

Разработка проекта приказа предусмотрена проектируемой частью 5 статьи 11.7 Закона N 149-ФЗ.

Исполнитель - Минцифры России.

Соисполнитель - ФСБ России, ФСТЭК России.

Срок подготовки - 120 дней со дня официального опубликования Закона.

н) приказ Росархива об установлении дополнительных функциональных требований к порядку обеспечения неизменности, целостности и пригодности для использования электронных архивных документов постоянного и временного (свыше 10 лет) срока хранения.

Разработка проекта приказа предусмотрена проектируемой частью 1 статьи 17.1 Закона N 125-ФЗ.

Исполнитель - Росархив.

Соисполнители - Минэкономразвития России, ФСБ России.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.

о) нормативный акт Банка России о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ.

Разработка проекта нормативного акта предусмотрена статьей 4 законопроекта.

Исполнитель - Банк России.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.

2. Принятие Закона потребует внесения изменений в следующие нормативные правовые акты:

Приказ Росархива от 22 мая 2019 г. N 71 "Об утверждении Правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления".

Основание внесения изменений в правила - статьи 1, 12 законопроекта.

Исполнитель - Росархив.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.

3. Принятие Закона потребует признания утратившими силу следующих нормативных правовых актов:

Постановление ФКЦБ России от 16 июля 2003 г. N 03-33/пс "Об утверждении Положения о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ".

Основание признания постановления утратившим силу - статья 4 законопроекта.

Исполнитель: Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.

Срок подготовки - в течение 120 дней со дня официального опубликования Закона.