Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1180448-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации" направлен на системное совершенствование отношений, связанных с государственной охраной и сохранением многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, включенными в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленными объектами культурного наследия, в целях обеспечения сохранности историко-культурной ценности таких объектов культурного наследия.

По имеющимся данным, в 66 субъектах Российской Федерации общее количество многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, как включенными в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, так и выявленными объектами культурного наследия, составляет 12 822 (далее - многоквартирные дома - памятники).

Из них 709 домов отнесены к памятникам истории и культуры федерального значения, 6 209 домов - к памятникам истории и культуры регионального значения, 441 дом - к памятникам истории и культуры местного (муниципального) значения, 5 463 дома - к выявленным объектам культурного наследия.

Многоквартирные дома-памятники как объекты культурного наследия формируют историческую застройку населенных пунктов России, определяют их уникальный облик и представляют собой особую группу культурного наследия России, наличие у которых множества владельцев обусловило особенности их государственной охраны, установленные в специальной статье 56.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об объектах культурного наследия).

Статья 56.1 введена в Федеральный закон об объектах культурного наследия в октябре 2014 года Федеральным законом N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Так, согласно абзацу первому пункта 3 данной статьи, охранное обязательство, содержащее требования в отношении многоквартирного дома в целом и общего имущества такого дома, все жилые помещения которого находятся в частной собственности, подлежит выполнению всеми собственниками помещений в таком доме либо по решению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме - памятнике, принятому не менее чем двумя третями голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме, управляющей организацией, товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом (далее - управляющая организация).

Семилетний период правоприменения вышеуказанной нормы выявил недостатки такого способа организации выполнения требований охранного обязательства многоквартирного дома-памятника, так как в целях ее реализации органы охраны объектов культурного наследия должны осуществить значительный объем работ по установлению конкретного правообладателя жилого и нежилого помещения в многоквартирном доме-памятнике, адресному направлению ему охранного обязательства, осуществлению контроля за выполнением обязательства таким правообладателем.

Кроме того, содержащееся в пункте 3 статьи 56.1 Федерального закона об объектах культурного наследия условие выполнения охранного обязательства управляющей организацией - только в случае принятия такого решения общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме - памятнике не менее чем двумя третями голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме, - значительно усложняет процедуру возложения обязанности по выполнению требований охранного обязательства в отношении общего имущества многоквартирного дома-памятника на управляющие организации.

Совокупность всех вышеуказанных мероприятий требует значительных временных и бюджетных затрат, особенно в случаях наличия в регионе большого количества многоквартирных домов-памятников.

Поэтому проектом федерального закона предлагается установить обязанность управляющей организации по выполнению требований охранного обязательства, определенных в отношении такого дома в целом, его части и (или) общего имущества многоквартирного дома - памятника с закреплением за такой организацией обязанности информирования жильцов о наличии указанных требований (данное положение не распространяется на случаи непосредственного управления многоквартирного дома собственниками помещений).

В связи с этим, проект федерального закона предусматривает внесение соответствующих изменений в абзац первый пункта 3 статьи 56.1 Федерального закона об объектах культурного наследия, статью 138 "Обязанности товарищества собственников жилья" и статью 161 "Выбор способа управления многоквартирным домом. Общие требования к деятельности по управлению многоквартирным домом" Жилищного кодекса Российской Федерации.

Абзац первый пункта 3 статьи 56.1 Федерального закона об объектах культурного наследия направлен на регулирование вопроса выполнения охранного обязательства в отношении многоквартирного дома в целом, общего имущества такого дома, все жилые помещения которого находятся в частной собственности.

Вместе с тем, жилые и нежилые помещения, находящиеся в многоквартирном доме-памятнике, содержание которого обеспечивается управляющей организацией, могут находиться в "смешанной" форме собственности - в собственности физических, юридических лиц, публично-правовых образований.

Поэтому изменениями к абзацу первому пункта 3 статьи 56.1 Федерального закона об объектах культурного наследия предлагается возложить обязанность по выполнению требований законодательства об охране объектов культурного наследия, установленных в отношении многоквартирного дома в целом, его части и (или) общего имущества, на управляющую организацию независимо от формы собственности на помещения в нем.

Проектом федерального закона предлагается также в случае, если многоквартирный дом является объектом культурного наследия, включить в договор управления многоквартирным домом (статья 162 Жилищного кодекса) обязательство управляющей организации по выполнению установленных в отношении многоквартирного дома требований, предусмотренных пунктом 3 статьи 56.1 Федерального закона об объектах культурного наследия.

Проектируемым пунктом 4 статьи 56.1 данного Федерального закона предлагается также включить в договоры управления многоквартирными домами-памятниками в качестве существенных условий обязательства:

по выполнению требований охранных обязательств и актов технического состояния объектов культурного наследия - для многоквартирных домов-памятников;

по выполнению требований к содержанию и использованию выявленных о объектов культурного наследия, предусмотренных пунктами 1-3 статьи 47.3 Федерального закона об объектах культурного наследия, и актом технического состояния такого объекта.

В случае отсутствия в указанных договорах такого существенного условия проектируемым пунктом 4 статьи 56.1 Федерального закона об объектах культурного наследия предлагается признать сделку ничтожной.

В дополнительном законодательном урегулировании нуждаются вопрос обеспечения сохранности многоквартирного дома - памятника, признанного аварийным, и вопрос обеспечения жилищных прав собственников жилья в таком доме.

Согласно жилищному законодательству, многоквартирный дом может быть признан в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Однако, положениями Федерального закона об объектах культурного наследия снос объекта культурного наследия, в том числе, являющегося многоквартирным домом, запрещен, а реконструкция не предусмотрена.

Это приводит к правовой неопределенности действий органов власти по отношению к многоквартирным домам-памятникам, находящимся в аварийном состоянии, и к гражданам, проживающим в таких домах.

В связи с изложенным, проектом федерального закона предложно дополнить статью 32 Жилищного кодекса "Обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд" новой частью 10.2 о недопустимости сноса такого объекта культурного наследия и обязательности проведения работ по его сохранению в соответствии с Федеральным законом об объектах культурного наследия.

Положениями проектируемых частей 10.3 и 10.4 данной статьи уточняется порядок действий органов власти в отношении домов - памятников, находящихся в аварийном состоянии.

Так, по аналогии с частью 10 статьи 32 Жилищного кодекса проектируемой частью 10.4 данной статьи предусматривается, что если собственники в установленный срок не провели работы по сохранению такого дома, земельный участок, на котором расположен дом-памятник, подлежит изъятию для государственных или муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию, в порядке, установленном частями 1, 5-9 указанной статьи.

Заложенная в новой части 10.4 статьи 32 Жилищного кодекса апелляция к указанному порядку позволит однозначно применять в отношении граждан, чьи помещения изымаются, положения частей 1, 5-9 данной статьи, в том числе, положения о включении в размер возмещения за изымаемое жилое помещение рыночной стоимости жилья, рыночной стоимости общего имущества в многоквартирном доме, а также все убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

В соответствии с проектируемой частью 10.5 вышеуказанной статьи публично-правовое образование, к которому переходит право собственности на многоквартирный дом, являющийся объектом культурного наследия, должно организовать проведение предусмотренных Федеральным законом об объектах культурного наследия работ по сохранению таких домов-памятников и определить их дальнейшее использование.

Следует отметить, что федеральное законодательство содержит ряд механизмов привлечения внебюджетных средств в работы по сохранению объектов культурного наследия, применимых к домам-памятникам, в том числе, в случае перевода жилых помещений в таком доме в нежилые.

Так, возможны предоставление здания-памятника арендатору на условиях льготной арендной платы (статья 14.1 Федерального закона об объектах культурного наследия); приватизация находящегося в неудовлетворительном состоянии памятника "за рубль" (статья 29 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества); выплата компенсаций собственнику объекта культурного наследия федерального значения, вложившему свои средства в работы по сохранению объекта культурного наследия (пункт 3 статьи 14 Федерального закона об объектах культурного наследия); вовлечение, в перспективе, объектов культурного наследия в концессионные соглашения, соглашения государственно-частного, муниципально-частного партнерств.

Применение указанного правового инструментария должно позволить публично-правовым образованиям заинтересовать инвесторов в приобретении расселенных домов-памятников для проведения работ по их сохранению, в том числе, приспособления для современного использования.

Дополнительного законодательного урегулирования требует вопрос обеспечения сохранности многоквартирных домов, отнесенных к выявленным объектам культурного наследия, в связи с чем проектом федерального закона предлагаются изменения к статье 56.1, пункту 8 статьи 16.1, пункту 2 статьи 47.2 Федерального закона об объектах культурного наследия, устанавливающие особенности государственной охраны таких объектов.

В дополнительном законодательном урегулировании нуждается вопрос проведения капитального ремонта в многоквартирных домах-памятниках, так как Жилищный кодекс не учитывает особенности проведения капитального ремонта в указанных объектах культурного наследия, а терминология Федерального закона об объектах культурного наследия не предусматривает такого вида работ как капитальный ремонт на памятниках истории и культуры как капитальный ремонт.

Вместе с тем, объекты культурного наследия являются особым видом недвижимого имущества, поэтому проведение любых работ на объектах культурного наследия, в том числе капитального ремонта в многоквартирных домах - памятниках, должно осуществляться в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом об объектах культурного наследия.

В связи с этим, проектом федерального закона предложено дополнить указанные законодательные акты положениями о проведении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов-памятников в соответствии с Федеральным законом об объектах культурного наследия.

Статью 174 Жилищного кодекса "Использование средств фонда капитального ремонта" предлагается дополнить положением о возможности расходования указанных средств также на подготовку проектной документации по сохранению объектов культурного наследия, являющихся многоквартирными домами, на проведение государственной историко-культурной экспертизы такой документации, оплату услуг научного руководства, авторского и технического надзора за проведением работ на домах-памятниках.

Остро стоит вопрос финансирования работ по капитальному ремонту многоквартирных домов - памятников, учитывая обязательность при проведении работ разработки проектной документации по сохранению памятника истории и культуры, проведения государственной историко-культурной экспертизы такой документации, осуществления работ на объекте культурного наследия лицензированной организацией с применением реставрационных расценок на работы по сохранению многоквартирного дома-памятника.

Согласно данным Минстроя России, в среднем стоимость капитального ремонта многоквартирных домов - памятников почти в два раза дороже стоимости капитального ремонта "обычных" домов, и в региональные программы капитального ремонта уже включены работы на многоквартирных домах-памятниках на сумму, превышающую среднюю стоимость капитального ремонта "обычных" многоквартирных домов.

Однако, средств, получаемых от взносов граждан на капитальный ремонт, недостаточно для оплаты работ по капитальному ремонту в необходимом объеме. Учитывая недопустимость увеличения минимального размера взносов на капитальный ремонт многоквартирных домов-памятников, а также обязательность проведения работ по капитальному ремонту таких домов в соответствии с Федеральным законом об объектах культурного наследия, расходы на ремонтно-реставрационные работы по таким объектам должны осуществляться за счет средств публично-правовых образований, принимая во внимание статус таких домов как памятников истории и культуры, подлежащих государственной охране.

Учитывая изложенное, проектом федерального закона предложено дополнить статью 191 Жилищного кодекса новой частью 3, предусматривающей право публично-правовых образований финансировать работы по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов-памятников за счет бюджетных средств с учетом категории историко-культурного значения многоквартирных домов - памятников (расчетные объемы средств, которые требуются для проведения капитального ремонта общего имущества домов-памятников, указаны в финансово-экономическом обосновании к проекту федерального закона).

Предлагаемые проектом федерального закона изменения статьи 191 Жилищного кодекса не являются новацией, так как проектируемая часть 3 указанной статьи сформулирована по аналогии с положениями части 1 статьи 191 Кодекса, предусматривающей возможность финансирования услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, в том числе в многоквартирных домах, не подлежащих включению в региональную программу, за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в порядке и на условиях, которые предусмотрены соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

На проект федерального закона получено Заключение Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2020 года N 12044п-П44, замечания которого учтены в тексте проекта федерального закона при его подготовке к внесению на рассмотрение Государственной Думы.

Проект федерального закона направлен на реализацию конституционных положений об обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации, на сохранение индивидуального облика российских городов и создание в них комфортной городской среды.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации"

Проектом федерального закона предлагается изменениями к Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и к части 3 статьи 191 Жилищного кодекса предоставить органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления право оказывать финансовую поддержку работ по сохранению общего имущества многоквартирных домов, являющихся объектами культурного наследия, включенными в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленными объектами культурного наследия, за счет средств своих бюджетов с учетом категории историко-культурного значения указанных объектов культурного наследия:

за счет средств федерального бюджета - на работы по сохранению общего имущества объектов культурного наследия федерального значения;

за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - на работы по сохранению общего имущества объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также в предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации случаях - на соответствующие работы по сохранению общего имущества объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения;

за счет средств местного бюджета - на работы по сохранению общего имущества объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Объем средств, необходимый для проведения капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов-памятников предложено определить как разницу между стоимостью работ по капитального ремонту многоквартирного дома - памятника и предельной стоимостью таких работ на "обычном" многоквартирном доме (не являющимся объектом культурного наследия).

Всего на государственной охране находится 12 822 многоквартирных дома-памятника (сведения по состоянию на 2019 год), из них большинство - 9 762 дома общей площадью 21,8 млн. кв. м. - включены в рассчитанные на тридцатилетний период региональные программы капитального ремонта.

В соответствии с данными, представленными Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (по состоянию на 2019 год), средняя стоимость капитального ремонта 1 кв. м. "обычного" многоквартирного дома составляет 7 490 руб., а средняя стоимость капитального ремонта такой же площади дома, отнесенного к объектам культурного наследия, - 14 626 руб.

Таким образом, согласно информации Минстроя России, превышение стоимости указанных работ в отношении 1 кв. м. общего имущества дома - памятника над стоимостью таких работ в отношении такой же площади "обычного" дома составляет 7 139 руб. на кв. м. площади многоквартирного дома-памятника, в том числе по капитальному ремонту:

внутридомовых инженерных систем - 526 руб./кв. м.,

крыши - 1 714,0 руб./кв. м.,

подвала - 256 руб./кв. м.,

фасада - 2 279 руб./кв. м.,

фундамента - 2 364 руб./кв. м.

С учетом сведений о количестве многоквартирных домов - объектов культурного наследия (9 762 объекта), их площади (21,8 млн. кв. м.) и планируемых видах работ по их капитальному ремонту в региональные программы капитального ремонта, рассчитанные на тридцатилетний период, включено работ по многоквартирным домам - объектам культурного наследия на сумму, превышающую среднюю стоимость капитального ремонта многоквартирных "обычных" домов в размере 156 мрд.руб.

При этом, необходимо отметить, что согласно данным Минстроя России, в текущий и ближайший трехлетние периоды в программы капитального ремонта включено большинство многоквартирных домов, имеющих статус "объект культурного наследия", для проведения капитального ремонта которых потребуются дополнительные средства:

на период с 2019 по 2021 год для многоквартирных домов - объектов культурного наследия:

федерального значения - 2 млрд. 880 млн. руб.;

регионального значения - 14 млрд. 220 млн. руб.;

местного (муниципального) значения - 293 млн. руб.;

выявленных объектов культурного наследия - 12 млрд. 360 млн. руб.

на период с 2022 по 2024 год для многоквартирных домов - объектов культурного наследия:

федерального значения -1 млрд. 032 млн. руб.;

регионального значения - 6 млрд. 840 млн. руб.;

местного (муниципального) значения - 178 млн. руб.;

выявленных объектов культурного наследия - 6 млрд. 532 млн. руб.

Необходимо отметить, что указанные цифры отражают данные по стоимости капитального ремонта всех элементов многоквартирного дома, определенных в статье 166 Жилищного кодекса - внутридомовых инженерных систем, крыши, подвала, фасада, фундамента, за исключением ремонта, замены, модернизации лифтов, ремонта лифтовых шахт, машинных и блочных помещений.

Учитывая изложенное, ориентировочный объем финансовых средств, необходимых для проведения капитального ремонта многоквартирных домов-памятников в период до 2049 года, составит 5 млрд. 200 млн. руб. в год.

Необходимо отметить, что в практической деятельности для проведения работ по сохранению объектов культурного наследия в отношении каждого памятника разрабатывается индивидуальная проектная документация, определяющая конкретные элементы памятника, подлежащие реставрации, в связи с чем реставрация может потребоваться только на отдельных элементах многоквартирного дома, а не для всей совокупности таких элементов, предусмотренной частью 1 статьи 166 Жилищного кодекса Российской Федерации, что приведет к уменьшению объема средств на указанные цели по сравнению с расчетными цифрами.

Кроме того, согласно пункту 2 статьи 47.2 Федерального закона об объектах культурного наследия в отношении выявленного объекта культурного наследия устанавливаются требования к сохранению объекта культурного наследия, не включающие требования к его реставрации.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Жилищный кодекс Российской Федерации" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу иных федеральных законов.