Пояснительная записка к проекту федерального закона N 1193375-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 1193375-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - законопроект) разработан в целях предоставления права лицам, участвующим в гражданском, арбитражном и административном деле, на обжалование определения суда (судьи) об отказе в удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского, арбитражного и административного процессов.

В этой связи предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие в связи с возможностью лицами, участвующими в гражданском, арбитражном и административном деле, обжаловать определения суда (судьи) об отказе в удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского, арбитражного и административного процессов.

Достижение указанных целей возможно только образом, предлагаемом в законопроекте (путем внесения изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ соответственно), поскольку общественные отношения, складывающиеся по поводу заявлений о самоотводах и об отводах участников гражданского, арбитражного и административного процессов, а также по поводу порядка их рассмотрения и разрешения регулируются, ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ соответственно.

В настоящее время:

1) в соответствии с частью первой статьи 331 ГПК РФ определения суда первой инстанции могут быть обжалованы в суд апелляционной инстанции отдельно от решения суда сторонами и другими лицами, участвующими в деле (частная жалоба), а прокурором может быть принесено представление в случае, если:

а) это предусмотрено ГПК РФ;

б) определение суда исключает возможность дальнейшего движения дела.

Согласно части третьей статьи 331 ГПК РФ на остальные определения суда первой инстанции частные жалобы, представления прокурора не подаются, но возражения относительно них могут быть включены в апелляционные жалобу, представление.

Так, в соответствии с абзацами вторым и третьим пункта 43 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции" к определениям, которые исключают возможность дальнейшего движения дела, относятся, в частности, определение об отказе в принятии заявления о вынесении судебного приказа (статья 125 ГПК РФ), определение об отказе в разъяснении решения суда (статья 202 ГПК РФ), определение о прекращении производства по делу (статья 220 ГПК РФ), определение об оставлении заявления без рассмотрения (статья 222 ГПК РФ).

Определения, обжалование которых не предусмотрено ГПК РФ и которые не исключают возможность дальнейшего движения дела, исходя из положений части третьей статьи 331 ГПК РФ не могут быть обжалованы отдельно от решения суда первой инстанции. К таким определениям относятся, в частности, определения о принятии иска (заявления) к производству суда первой инстанции, о подготовке дела к судебному разбирательству, об отказе в удовлетворении ходатайства об отводе судьи, об истребовании доказательств, об объединении дел в одно производство, о выделении требования в отдельное производство, об отложении судебного разбирательства. Вместе с тем возражения относительно указанных определений суда первой инстанции могут быть включены в апелляционные жалобу, представление;

2) в соответствии с частями 1 и 2 статьи 188 АПК РФ определение арбитражного суда может быть обжаловано отдельно от обжалования судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, в случаях, если в соответствии с АПК РФ предусмотрено обжалование этого определения, а также если это определение препятствует дальнейшему движению дела.

В отношении определения, обжалование которого не предусмотрено АПК РФ, а также в отношении протокольного определения могут быть заявлены возражения при обжаловании судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу;

3) в соответствии со статьей 202 КАС РФ определение суда может быть обжаловано отдельно от обжалования судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела, если это предусмотрено КАС РФ либо если определение суда препятствует дальнейшему движению административного дела.

Возражения в отношении определения суда, не подлежащего обжалованию отдельно от обжалования судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела (включая протокольное определение), могут быть изложены при обжаловании данного акта.

Таким образом, в настоящее время определение суда (судьи) об отказе в удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского, арбитражного и административного процессов обжалуются в апелляционном порядке одновременно с обжалованием итогового судебного решения по делу, поскольку данные судебные решения не препятствуют дальнейшему движению дела. При этом это характерно не только для гражданского, арбитражного и административного процессов, но и для уголовного судопроизводства, а также для производства по делам об административных правонарушениях.

Вместе с тем, представляется, что у лиц, участвующих в гражданском, арбитражном и административном деле, должно быть право обжалования определения суда (судьи) об отказе в удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского, арбитражного и административного процессов отдельно от итогового судебного решения по гражданскому, арбитражному и административному делу соответственно в целях обеспечения равновесия между интересами сторон. На это, в частности, обращено внимание в пунктах 195 и 196 Оценочного доклада Группы государств против коррупции (далее - ГРЕКО) в отношении Российской Федерации четвертого раунда оценки по теме "Предупреждение коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров", принятом на 77-м пленарном заседании ГРЕКО (г. Страсбург, 16-18 октября 2017 г.).

Так, в указанном докладе ГРЕКО рекомендует Российской Федерации предоставить сторонам разбирательства, чье ходатайство об отводе судьи, принимающего решение по их делу и по такому ходатайству, было отклонено, возможность незамедлительного обжалования такого отказа без ущерба для проведения разбирательства в разумные сроки.

Как представляется, данная рекомендация абсолютно применима и к судебным решениям об отказе в удовлетворении заявленного отвода другим участникам гражданского, арбитражного и административного процессов (арбитражному заседателю, прокурору, помощнику судьи, секретарю судебного заседания, переводчику, эксперту, специалисту).

Также стоит заметить, что при решении судом (судьей) вопроса об отводе участников гражданского, арбитражного и административного процессов не исключаются заинтересованность судьи в деле и различного рода злоупотребления им своими процессуальными правами и обязанностями, в том числе вследствие не умышленных или ошибочных действий.

Проводя ретроспективный анализ российского гражданского процессуального законодательства стоит отметить, что правило "частной жалобы на определения суда первой инстанции отдельно от апелляционной жалобы на решение" было закреплено в статье 783 Устава гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. Отдельно от апелляции по существу дела указанным Уставом предусматривалось обжалование лишь некоторых определений и, в частности, об отказе в отводе судьи. Жалоба могла быть подана в течение трех дней, в торговом судопроизводстве - в течение восьми дней. Жалобу рассматривал вышестоящий суд (статьи 673 и 674).

Кроме того, обращаясь к зарубежному опыту правового регулирования, в частности, гражданских процессуальных правоотношений, стоит отметить, что законодательство ряда зарубежных государств предусматривает возможность обжалования решения суда об отказе в удовлетворении заявленного отвода участникам гражданского процесса.

Так, согласно пункту 2 §46 Гражданского процессуального уложения Германии от 30 января 1877 г. судебный акт по итогам рассмотрения заявления об отводе издается в форме решения. Далее уточняется: решение, которым удовлетворено ходатайство об отводе, не может быть обжаловано. А вот в случае отказа в удовлетворении ходатайства об отводе, например, судьи и эксперта допускается его незамедлительное обжалование.

Французское гражданское процессуальное законодательство также предусматривает возможность обжалования судебного акта, вынесенного по заявлению об отводе судьи, в Кассационный суд. Причем обжаловать можно только решение об отказе в отводе, решение же об отводе обжалованию не подлежит (в случае решения о передаче дела на рассмотрение другой палаты суда или другого суда статьи 358 и 360 Гражданского процессуального кодекса Французской Республики предусматривают невозможность обжаловать такое решение). Единственным исключением является решение самого Кассационного суда по вопросу об отводе его судьи в силу того, что этот суд возглавляет судебную систему Французской Республики и обжалование вынесенного им судебного акта в рамках национальной судебной системы невозможно.

Таким образом, можно сделать вывод, что институт отвода судьи и других участников гражданского, арбитражного и административного процессов преследует те же цели, что и институт обжалования судебных актов - борьба с судебными ошибками, обусловленными нарушением судом норм материального и процессуального права, неверным установлением и оценкой фактических обстоятельств дела. Но в отличие от апелляционной или кассационной жалобы отвод, например, судьи служит инструментом не исправления судебной ошибки, а ее превентивного недопущения.

В этой связи, в решении вопроса о допустимости обжалования определения суда (судьи) об отказе в удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского, арбитражного и административного процессов (промежуточного судебного решения), очевидно, необходимо исходить из обозначенной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции: в случаях, когда промежуточные определения и постановления суда первой инстанции порождают последствия, выходящие за рамки собственно уголовно-процессуальных правоотношений, существенно ограничивая при этом конституционные права и свободы личности и причиняя им вред, восполнение которого в дальнейшем может оказаться неосуществимым, их судебная проверка по жалобам участников судопроизводства, чьи права и свободы затрагиваются, должна обеспечиваться безотлагательно, до постановления приговора (подлежит самостоятельному обжалованию) (постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03 мая 1995 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна", от 2 июля 1998 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан" и от 6 февраля 2004 г. N 44-0 "По жалобе гражданина Демьяненко Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 56, 246, 278 и 355 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", от 20 декабря 2005 г. N 475-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ермилова Максима Борисовича на нарушение его конституционных прав рядом норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" соответственно).

Данная позиция Конституционного Суда Российской Федерации, на наш взгляд, по аналогии абсолютно применима и к решению вопроса о возможности обжалования определения суда (судьи) об отказе в удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского, арбитражного и административного процессов.

В свете данной позиции представляется значимым отметить следующее. Например, обжалование решения суда об удовлетворении заявленного отвода прокурору менее актуально в силу публичности прокуратуры, чем обжалование решения суда об отказе в удовлетворении заявления о его отводе. При это актуально также, например, оперативное обжалование решения суда об отказе в удовлетворении заявленного отвода судье, поскольку рассмотрение дела судьей, подлежащим отводу, подпадает под пункт 1 части четвертой статьи 330 ГПК РФ, пункт 1 части 4 статьи 270 АПК РФ и пункт 1 части 1 статьи 310 КАС РФ - "незаконный состав суда", является нарушением ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ соответственно, влекущим отмену решения суда.

Поскольку установление возможности обжалования лицами, участвующими в гражданском, арбитражном и административном деле, определения суда (судьи) об отказе в удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского, арбитражного и административного процессов может привести к нарушению разумных сроков рассмотрения гражданского, арбитражного и административного дела, безусловно должны быть предусмотрены соответствующие гарантии, направленные на их недопущение, а именно, установлен максимально короткий срок для обжалования.

В этой связи законопроектом предлагается внести следующие изменения:

1) в статье 20 ГПК РФ:

- в наименовании слова "об отводе" заменить словами "о самоотводе и об отводе" (наименование в целях единообразного регулирования сходных институтов приводится в соответствие с полной формулировкой, которая используется в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (статья 35);

- абзац первый части второй изложить в редакции, предусматривающей, что судьей, рассматривающим дело единолично, или при рассмотрении дела судом коллегиально вопрос о самоотводе или об отводе разрешается мотивированным определением, вынесенным в совещательной комнате. Данное изменение направлено на то, чтобы сделать единообразный порядок разрешения вопроса о самоотводе или об отводе в совещательной комнате в целях последующего установления права обжалования определения судьи или суда об отказе в удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского процесса;

- первое предложение абзаца второго части второй исключить (в связи с вышеуказанным изменением);

- дополнить частью третьей, предусматривающей, что определение судьи или суда об отказе в удовлетворении заявленного отвода может быть обжаловано лицом, участвующим в деле, заявившем отвод, в течение суток со дня его вынесения в порядке, установленном ГПК РФ. При этом также устанавливается, что обжалование не приостанавливает производство по делу;

2) в статье 25 АПК РФ:

- наименование изложить в следующей редакции: "Статья 25. Порядок разрешения заявления о самоотводе и об отводе". Это наименование в целях единообразного регулирования сходных институтов приводится в соответствие с полной формулировкой, которая используется в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (статья 35);

- дополнить частью 6, предусматривающей, что определение суда об отказе в удовлетворении заявленного отвода может быть обжаловано лицом, участвующим в деле, заявившем отвод, в течение суток со дня его вынесения в порядке, установленном АПК РФ. При этом также устанавливается, что обжалование не приостанавливает производство по делу;

3) статью 35 КАС РФ дополнить частью 7, предусматривающей, что определение суда об отказе в удовлетворении заявленного отвода может быть обжаловано лицом, участвующим в деле, заявившем отвод, в течение суток со дня его вынесения в порядке, установленном КАС РФ. При этом также устанавливается, что обжалование не приостанавливает производство по административному делу.

При этом возможность обжалования определения суда (судьи) об удовлетворении заявленного отвода участнику гражданского, арбитражного и административного процессов законопроектом не устанавливается, поскольку иначе бы возник правовой конфликт между обязанностью участников указанных процессов по отводу и мерами их позитивной юридической ответственности.

Принятие законопроекта установит дополнительный механизм обеспечения института отвода участников гражданского, арбитражного и административного процессов в целом как гаранта законности данных процессов в условиях состязательности, а также будет отвечать необходимости оперативного пресечения нарушения затрагиваемых конституционных прав участников процессов.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и не приведет к появлению выпадающих доходов указанных бюджетов.

Перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия других актов федерального законодательства или иных нормативных правовых актов.